Pontes especial de Varsóvia #1: Financiamento é fator crucial para progresso em Varsóvia

11 November 2013

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Desta vez, a percepção de urgência está ausente entre os negociadores que participarão da Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), que tem início hoje, em Varsóvia (Polônia).

Em 2011, os países que se reuniram para a COP 17, em Durban (África do Sul), estenderam as negociações climáticas por dois dias para planejar a cooperação multilateral pós-Quioto. Apesar do risco de não produzir nenhum resultado concreto nas tratativas, os negociadores conseguiram encontrar pontos comuns o suficiente para fechar um acordo sobre o caminho à frente.

O senso de urgência em Durban forçou todos os principais emissores – incluindo Estados Unidos, Índia e China – a trabalharem juntos para definir, até a COP 21, em 2015, uma nova meta global, que seria implementada em 2020. Foi um acordo para fechar um acordo, mas foi um compromisso. De todo modo, o esforço necessário para levar as negociações de Durban a uma frágil conclusão leva à expectativa de que a pressão por um resultado mais concreto será ainda maior na COP 21, a ser realizada em Paris.

Naturalmente, as “paradas técnicas” na trajetória rumo a Paris não podem ser desperdiçadas se os países desejam concluir os diálogos dentro do prazo estipulado. No entanto, considerando a tradição segundo a qual a primeira semana das negociações da COP é usada para assuntos procedimentais (por exemplo, a agenda a ser discutida), o ritmo glacial das primeiras discussões não chega a surpreender. Mas com um objetivo tão ambicioso para a COP 21, ater-se a temas de menor importância – como foi visto em Doha, no ano passado, durante a COP 18 – pode facilmente acabar deixando muito trabalho para os negociadores resolverem.

Ao enfatizar a necessidade de um progresso concreto e significativo, o secretário-geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Ban Ki-moon, está tentando acelerar o processo ao convidar líderes mundiais para uma Cúpula Climática especial em setembro de 2014. Ban desafiou os líderes mundiais a trazerem compromissos ambiciosos com eles à Cúpula, na expectativa de que os negociadores recebam o impulso de que necessitam para ir às COPs 20 e 21.

Plataforma de Durban assume primeiro plano

Em Varsóvia, o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre a Plataforma de Durban para Ação Aprimorada (Plataforma de Durban) será o elemento central das negociações. Esta será a primeira COP desde o encerramento do Grupo de Trabalho Ad Hoc em Ações Cooperativas de Longo Prazo (AWG-LCA, sigla em inglês) e o Grupo de Trabalho Ad Hoc em Futuros Compromissos para Partes do Anexo I sob o Protocolo de Quioto (AWG-KP, sigla em inglês), os quais constituíram os pontos focais das conferências anteriores (ver Pontes Vol. 8, No. 8, dez. 2012).

O trabalho sob os dois órgãos permanentes – o Órgão Subsidiário de Assessoramento Técnico e Científico (SBSTA, sigla em inglês) e o Órgão Subsidiário de Implementação (SBI, sigla em inglês) – buscará resolver uma miríade de questões em Varsóvia. Temas como melhoramentos nas regras do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), modalidades para o Mecanismo baseado em Novos Mercados (NMM, sigla em inglês), assim como métodos apropriados pra Medição, Comunicação e Verificação (MRVs) podem ter progressos durante a COP 19.

No entanto, ainda não está claro como a polêmica em torno da proposta elaborada por Rússia, Bielorússia e Ucrânia afetará os debates do SBI em Varsóvia. Frustrados com os resultados da COP 18 em Doha, os três países sustentam que o SBI não foi capaz de empreender trabalhos significativos. Embora a Rússia agora pareça um pouco menos contundente em sua posição, essa questão pode retornar às tratativas em Varsóvia.

Países em desenvolvimento querem menos palavras e mais ação

O financiamento tem sido um dos problemas mais difíceis de resolver nas negociações climáticas internacionais. Na problemática COP de Copenhague (2009), os países desenvolvidos concordaram em fornecer US$ 10 bilhões por ano, por meio de um financiamento de "início rápido", para o período 2010-2012, com o intuito de ajudar os países em desenvolvimento a começarem a se adaptar às mudanças climáticas. Eles também concordaram com a criação, paralela, de um Fundo de Clima Verde, que forneceria US$ 100 bilhões até 2020 a países em desenvolvimento para mitigação e adaptação.

Mas transformar esses compromissos financeiros em ações não tem sido fácil. De acordo com o Conselho do Fundo de Clima Verde, até 30 de junho deste ano, foram registradas apenas 10 contribuições para o Fundo, totalizando US$ 7,55 milhões. Os países em desenvolvimento foram claros sobre a necessidade dos países desenvolvidos em realizar o financiamento. Ainda que exista uma ampla gama de questões em jogo, é improvável que países desenvolvidos centrais, como os Estados Unidos, aceitem um acordo em que países como Índia e China não assumam compromissos vinculantes. De outro lado, os países em desenvolvimento não assinarão um acordo a menos que o financiamento esteja disponível para que possam realizar cortes de emissões.

Em um contexto marcado por medidas de austeridade nos últimos anos, o financiamento do Fundo de Clima Verde não tem constituído uma prioridade para os países desenvolvidos. Isso levou alguns a considerar meios alternativos de gerenciamento de tais fundos, por exemplo, parcerias com o setor privado. Recentemente, o ministro de Estado britânico para Mudanças Energéticas e Climáticas, Greg Barker, sugeriu que parcerias público-privadas são cruciais para qualquer avanço. "Acredito que nós precisamos de uma nova parceria de negócios para abordar a mudança climática, uma que faça isso com os olhos abertos, atenta aos custos e cuidadosa ao capturar as oportunidades", declarou Barker. "Nós só podemos descarbonizar a economia se os negócios vierem conosco, como participantes ativos, e com o menor custo possível para os consumidores".

Em contraste, os países em desenvolvimento consideram que essas propostas desviam a atenção do principal problema: o fornecimento de fundos que já foram comprometidos. O ministro do Meio Ambiente da Índia, Jayanthi Natarajan, afirmou que as fontes de financiamento alternativo não podem constituir o principal veículo de financiamento climático. "O marco mais importante [para Varsóvia] seria o financiamento climático e a capitalização do Fundo de Clima Verde, o que não aconteceu", defendeu Natarajan. "Os países desenvolvidos que fizeram um compromisso anteriormente agora começaram a falar de fontes alternativas de financiamento – enquanto, em nossa visão, esses são compromissos das Partes junto à COP. Embora as fontes alternativas não precisem ser excluídas, eu acredito que o compromisso fundamental é o fornecimento de financiamento".

Diante desse complicado quadro, alguns observadores surpreenderam-se com menções ao estabelecimento de um possível mecanismo internacional para financiar "perdas e danos" resultantes das mudanças climáticas – como no caso de eventos climáticos extremos – em países vulneráveis.

A falta de progresso nos trabalhos do SBI em Bonn, em meados deste ano, mostra que a questão ainda precisa ser debatida, de modo que as fontes de financiamento certamente ocuparão uma posição central na agenda de Varsóvia. Os instrumentos para compensação de “perdas e danos” também constituirão uma peça-chave de barganha para que os países de menor desenvolvimento relativo (PMDR) avancem. Em entrevista recente, o principal negociador dos PMDRs, Quamrul Chowdhury, declarou que a criação de um mecanismo é de "importância fundamental" na COP 19.

Países em desenvolvimento buscam progresso com transferência de tecnologia

Permitir que os países em desenvolvimento participem na redução de emissões exigirá não apenas um financiamento, mas também o acesso a tecnologias limpas. De fato, transferência de tecnologia e direitos de propriedade intelectual têm figurado entre os assuntos mais controversos da UNFCCC – e espera-se que os dois temas sejam discutidos em Varsóvia.

Em suas declarações, os ministros do Meio Ambiente dos países africanos ressaltaram "a necessidade urgente de se resolver a questão da transferência tecnológica, incluindo a identificação e a remoção de todas as barreiras que impedem o acesso a tecnologias relacionadas ao clima". Além disso, pediram por "um tratamento apropriado dos direitos de propriedade intelectual”, que contemple, por exemplo, a remoção de patentes de tecnologias relacionadas ao clima para Partes que não pertencem ao Anexo I. No passado, tais demandas enfrentaram forte oposição de países industrializados, que consideram os direitos de propriedade intelectual um incentivo essencial para inovações relacionadas ao clima.

Também se espera que Varsóvia seja testemunha de futuros passos em direção à operacionalização do Mecanismo Tecnológico da UNFCCC, em particular o Centro e Rede de Tecnologia do Clima, braço operacional do Mecanismo. Em seus pronunciamentos, os ministros do bloco BASIC (formado por Brasil, África do Sul, Índia e China) pediram a “operacionalização total” e a “coordenação próxima entre as instituições estabelecidas no processo de Bali, incluindo o Fundo do Clima Verde, o Comitê Permanente das Finanças, o Comitê Executivo de Tecnologia, o Centro e Rede de Tecnologia do Clima e o Comitê de Adaptação".

O Fórum de Medidas de Resposta terá um futuro?

Como em encontros anteriores da UNFCCC, o ICTSD acompanhará de perto o assunto de medidas de resposta em Varsóvia. De fora das negociações, os parceiros comerciais da União Europeia (UE) ainda brigam em torno de um dos temas mais polêmicos na interface de comércio e mudanças climáticas: a inclusão da aviação no Esquema de Comércio de Emissões (ETS, sigla em inglês) da UE. A Comissão Europeia propõe uma modificação que inclua apenas as parcelas dos voos dentro do espaço aéreo do bloco, após a decisão do órgão de aviação civil da ONU de desenvolver uma mecanismo internacional que limite as emissões do setor. Dado que a mudança proposta ainda afeta empresas aéreas estrangeiras, muitos observadores acreditam que velhas tensões entre a UE e os seus parceiros poderão emergir de novo.

A discussão sobre medidas de resposta cobre um amplo leque temático. Assim, a Convenção na COP 17 (Durban) decidiu criar um fórum no qual esses tópicos pudessem ser discutidos por Partes externas aos principais circuitos de negociação. Nesse contexto, o Fórum sobre o Impacto da Implementação de Medidas de Resposta teve sua primeira sessão em maio de 2012 na sede da UNFCCC, em Bonn, ocasião em que foi definido um programa de trabalhos para os próximos dois anos.

A COP de Varsóvia revisará e avaliará os trabalhos empreendidos pelo Fórum desde o seu estabelecimento em Durban e decidirá pela extinção ou extensão de suas atividades. De acordo com fontes consultadas, o Fórum foi útil para acelerar o processo de negociação como um todo, na medida em que abordou uma gama de assuntos até então marginalizada nas discussões do SBSTA e do SBI. De todo modo, ambora a maioria das Partes sinalize que aprova a extensão do mandato do Fórum, ainda é incerta a forma que este tomaria caso sua atuação fosse prolongada.

Workshop para abordar o papel da agricultura

Apesar de constituir recorrente assunto entre especialistas, as ameaças geradas pelas mudanças climáticas sobre a produção agrícola nunca chegaram a compor formalmente a agenda da UNFCCC. Contudo, os debates entre uma sessão e outra em Bonn neste ano, resultaram na organização de um workshop dedicado a aspectos técnicos e científicos dos impactos das mudanças climáticas sobre a adaptação na agricultura. É preciso ressaltar, entretanto, que as discussões do workshop não farão parte das negociações climáticas.

Países desenvolvidos e em desenvolvimento já enfrentaram dificuldades quanto à definição de um programa de trabalho sobre mudanças climáticas e agricultura, uma vez que possuem diferentes visões sobre adaptação e mitigação nessa seara. Os governos parecem ter encontrado uma maneira de contornar o impasse, ao concordar em discutir formas de adaptação ao mesmo tempo em que buscam "possíveis cobenefícios de adaptação". Fontes dizem que esse método permitiria que uma miríade de questões climáticas e agrícolas fosse discutida, por exemplo, técnicas produtivas relacionadas simultaneamente ao aumento da produtividade e à mitigação via sequestro de carbono.

Sucesso em Varsóvia?

Existe uma variedade de assuntos a serem negociados em Varsóvia; medir o sucesso do encontro não será simples. Um sucesso significativo implicaria progresso no financiamento, aumento de ambições e esclarecimento da estrutura e conteúdo do acordo de 2015. Resolver todos esses problemas depende da capacidade das Partes em superar a fronteira Norte/Sul. Embora isso tenha sido muito difícil em debates anteriores, existem sinais de movimentação.

O Diálogo de Cartagena para Ação Progressiva (Diálogo de Cartagena), uma aliança de 32 países desenvolvidos e em desenvolvimento, é um exemplo notável da superação dessa divisão NorteSul nos debates climáticos. Os membros do Diálogo de Cartagena afirmam-se comprometidos na busca por caminhos econômicos e de baixo carbono e querem fazê-lo com um acordo legal internacional aplicável a tudo. Outros sinais positivos de progresso incluem o acordo recente entre os países do G-20, em São Petersburgo (Rússia), para eliminar o uso de hidrofluorcarbonetos (HFCs). Embora poucos esperem que Varsóvia resulte em avanços significativos em mudanças climáticas, a COP 19 será acompanhada como um termômetro para debates futuros.

Como declarou recentemente a comissária da UE para Ação Climática, Connie Hedegaard, Varsóvia não é um destino, mas sim uma parada importante para organizar o palco para a COP 21. "Em Varsóvia, nós devemos concordar com a preparação de compromissos fortes para o acordo de 2015 e definir cortes de emissões para o resto da década", disse Hedegaarrd. "Todos os países devem estar prontos para apresentar compromissos ambiciosos em frente à Cúpula de Líderes Mundiais sobre mudanças climáticas".

Reportagem ICTSD

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