Prioridades do Mercosul para um futuro de credibilidade

19 October 2015

Central na metodologia concebida por Jean Monnet, um dos defensores da integração europeia, o conceito de “solidariedades de fato” implica gerar, nos fatos, encadeamentos sociais e produtivos entre países que compartilham um espaço geográfico. A finalidade desse conceito não é apenas econômica, mas também política, na medida em que procura a irreversibilidade da integração. As múltiplas redes sociais e produtivas são parte dessa metodologia.

 

No Mercado Comum do Sul (Mercosul), os acordos setoriais previstos no Tratado de Assunção tinham essa finalidade. Porém, seu pleno desenvolvimento é um dos diversos assuntos pendentes no bloco sul-americano, quase um quarto de século após a sua criação.

 

Em alguns momentos, predomina a ideia de que o Mercosul é um fracasso e que já não mais é relevante. Trata-se de uma visão distorcida da realidade: desde o seu surgimento, o bloco apresentou resultados positivos, que devem ser reconhecidos. Um dos principais é ressaltado em nota técnica produzida pelo Instituto para a Integração da América Latina e do Caribe (INTAL), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)[1]. O documento analisa os impactos do Mercosul sobre o comércio de produtos agropecuários e manufaturas industriais e conclui que o bloco desempenhou papel relevante na modernização desses setores. Certamente existem outros exemplos – e talvez seja esse o motivo pelo qual nenhum dos membros cogitou abandonar o Mercosul.

 

Desde osegundo semestre de 2015, a Presidência Pro Tempore do Mercosul está a cargo do Paraguai. No começo de sua gestão, o governo paraguaio identificou com clareza as prioridades com vistas à recuperação da credibilidade do bloco. Algumas dessas ações resultam de mandatos concretos aprovados pela última Cúpula realizada em Brasília, em julho de 2015.

 

Uma das principais iniciativas nessa direção envolve a busca de um plano de ação que permita eliminar diferentes tipos de barreiras internas ao bloco – as quais, segundo as regras do Mercosul, não deveriam sequer existir no comércio entre os países membros[2]. A questão havia sido incorporada ao Comunicado Conjunto da reunião dos presidentes do Paraguai e Uruguai, realizada em 25 de junho.

 

Outras prioridades referem-se às relações externas. Uma delas consiste em avançar nas negociações com a União Europeia (UE), dentro de uma estratégia mais ampla, que busca assinar acordos comerciais com os grandes mercados do mundo. No caso da China, por exemplo, o Mercosul nunca reagiu à proposta de estudar a viabilidade de um acordo de livre comércio. Com os Estados Unidos, o “4+1” caiu no esquecimento, e a ideia da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) não foi substituída por uma alternativa razoável.

 

No que toca às negociações com a UE, as Partes acordaram, na reunião ministerial de junho de 2015, que as listas de ofertas seriam trocadas no último trimestre deste ano. O Mercosul concluiu a preparação da proposta, a qual será formalmente apresentada à UE em reunião programada para novembro de 2015. Nessa oportunidade, caberá à UE apresentar sua própria lista de ofertas, de modo que as negociações possam ser retomadas.

 

É possível sustentar que as tratativas birregionais chegaram a um momento crucial. O eventual descumprimento desse objetivo pode corroer ainda mais a credibilidade de ambos os processos de integração. É inútil insistir que a culpa é de um ou outro bloco, ou deste ou daquele país. Trata-se de um caso típico de esgotamento do denominado “blame game”, isto é, culpar o outro por aquilo que não se alcançou nas negociações.

 

A outra prioridade em matéria de tratativas com terceiros países envolve o avanço na concretização da estratégia de convergência na diversidade, firmada entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico. Essa iniciativa pode ter a sua eficácia enriquecida pela efetivação das propostas do primeiro-ministro da China, Li Keqiang. Apresentadas durante a mais recente visita do oficial à América do Sul, tais propostas preveem o financiamento de investimentos para projetos de conectividade física dentro da região e para o desenvolvimento de empreendimentos produtivos conjuntos.

 

Além disso, outras prioridades estão vinculadas à criação de condições que incentivem o desenvolvimento de cadeias produtivas entre empresas de países da região; e ao tratamento de assimetrias que limitam a capacidade de países como Paraguai e Uruguai – lista que, agora, deve incluir também a Bolívia – para potencializar a seu favor as vantagens derivadas de sua inserção no mercado do Mercosul.

 

Essas duas últimas iniciativas estão relacionadas, entre outras questões, ao efeito da precariedade das regras pactuadas sobre decisões de investimento produtivo – ligadas, por sua vez, a empreendimentos de alcance transnacional e ao aproveitamento do mercado ampliado. Junto com insuficiências no plano da conectividade física e da facilitação do comércio – um problema pertinente à América do Sul como um todo –, a incerteza quanto ao cumprimento das regras é um dos fatores que parecem explicar a ausência de grandes avanços na região em matéria de desenvolvimento de cadeias transnacionais de produção. O contraste com outras regiões, especialmente a Europa e o Sudeste da Ásia, convida à reflexão e, mais do que isso, à ação.

 

As iniciativas mencionadas acima são algumas das prioridades que buscam contornar debilidades a fim de construir uma integração de credibilidade entre os países do Mercosul. São fragilidades porque, desde a criação do bloco, figuram entre as principais medidas a serem adotadas e, nesse sentido, já deveriam ter apresentado avanços muito mais significativos do que aqueles alcançados até o presente. Por exemplo, as restrições ao comércio recíproco não deveriam existir em nenhuma modalidade. Assim era estabelecido pelo artigo 5º do Tratado de Assunção e, sobretudo, pelos artigos 1º e 2º de seu Anexo I. Estas não são normas programáticas: são normas jurídicas concretas e exigíveis que, pelo menos no caso da Argentina, estão teoricamente protegidas pela Constituição nacional, de acordo com o princípio de primazia dos tratados no ordenamento legal interno.

 

Neste segundo semestre de 2015, portanto, a agenda do Mercosul é bastante concreta. Além disso, é relevante e ambiciosa, na medida em que exige um debate profundo orientado à ação. Esse quadro merece a atenção de todos os protagonistas, e não apenas de entidades governamentais. Assim, empresas, sindicatos, academia e sociedade civil como um todo devem participar ativamente no plano do diagnóstico e das propostas de ação. Aqueles que integram ou que estão se preparando para integrar as instituições parlamentares, em especial no Parlamento do Mercosul, também devem ser parte ativa do debate.

 

Contudo, essa discussão não deve se limitar às prioridades para o segundo semestre de 2015: é preciso que seja incorporada à agenda sobre o futuro do Mercosul. Desde 1985, quando da assinatura da Declaração de Foz do Iguaçu, os resultados foram tão pobres quanto se assinala? Ou, pelo contrário, houve muitos avanços em termos de governança e cooperação regional e, por conseguinte, seria um erro grave abandonar um processo como o Mercosul? Ademais, o prejuízo das empresas não seria muito grande caso desaparecessem as preferências comerciais vigentes no Mercosul, principalmente aquelas para bens industriais?

 

É difícil imaginar opções razoáveis para o que hoje simboliza o Mercosul, uma ideia estratégica de trabalho conjunto entre nações que compartilham um espaço geográfico regional. Quando essa ideia for percebida em todas as suas dimensões, isto é, na conexão entre o político, o econômico, o social e o cultural, fica claro que o foco deve ser colocado não tanto no plano existencial (“Deve existir o Mercosul?” ou “Por que trabalhar juntos?”), mas sim no metodológico (“Como construir, trabalhando juntos e com a participação dos cidadãos, um Mercosul que seja efetivo, eficaz e dotado de legitimidade social?”).

 

Nessa perspectiva, a entrada tanto da Bolívia como da Venezuela deve ser percebida como uma forma de enriquecer e tornar mais complexa – e, talvez por isso, apaixonante – a tarefa de construir o Mercosul.

 

Sem prejuízo de outras, pelo menos três propostas podem ser colocadas para facilitar o debate e a concertação de interesses nacionais, requeridos no desenvolvimento da agenda sobre o futuro progresso do Mercosul. A realização de tais propostas é relativamente simples, caso exista uma vontade política real e suficiente nos países membros.

 

Uma delas é identificar pontos de equilíbrio entre requerimentos de previsibilidade e flexibilidade, necessários para reduzir o efeito negativo da precariedade de regras sobre o comércio e os investimentos regionais. Encarar demandas de flexibilidade nos compromissos assumidos, por exemplo, em matéria de restrições ao comércio, sem afetar uma pauta razoável de previsibilidade (fundamental para decisões de investimento produtivo), pode ser mais factível se forem introduzidas modalidades de válvulas de escape, transitórias e sob o controle de instâncias técnicas.

 

A outra refere-se à complementação do sistema de solução de controvérsias com a figura de um ouvidor, que atue em defesa dos interesses daqueles que operam no Mercosul – como cidadãos, consumidores e empresas que investem e comercializam nos países do bloco. A função do ouvidor seria detectar regras e comportamentos que afetam interesses daqueles que não são parte dos processos decisórios do Mercosul.

 

Por fim, a terceira proposta é alcançar uma efetiva transparência de regras e processos de criação normativa, de modo a superar a falta de instrumentos eficazes para informar os compromissos incorporados ao acervo jurídico do Mercosul. Essa deficiência repercute nos cidadãos dos países que compõem o bloco e faz-se particularmente mais sentida nos setores com menor poder relativo – inclusive as micro-, pequenas e médias empresas. Isso pode ser alcançado por meio das instituições parlamentares e de páginas web oficiais de qualidade. Na busca por esse objetivo, o Parlamento do Mercosul pode desempenhar um papel relevante.

 

* Félix Peña é diretor do Mestrado em Relações Comerciais Internacionais da Universidad Nacional de Tres de Febrero e do Instituto do Comércio Internacional na Fundação ICBC.




[1] Ver: Villalobos, Ruy de. O Comércio Agropecuário no Mercosul. Vinte anos depois dos Tratado de Assunção. In: Nota Técnica IDB-TN 809. INTAL, BID, jun. 2015. Disponível em: <http://bit.ly/1Ml9UFK>.

[2] O mandato para trabalhar nessa frente foi explicitamente outorgado na Decisão CMC 23/2015.

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19 October 2015
Este artigo analisa os principais impactos que os acordos megarregionais, quando concluídos, podem ter sobre os países do Mercosul. Diante desse cenário, o autor discute quatro opções de políticas para os membros do bloco sul-americano.
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19 October 2015
Reconhecendo as dificuldades do exercício, o presente número do Pontes apresenta a você, prezado(a) leitor(a), contribuições que procuram desvendar o futuro econômico e político da Argentina.
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