Produtos especiais na agricultura: algumas evidências empíricas

7 May 2006

Desde o fim do prazo de 30 de abril de 2006 para um acordo sobre as modalidades, as negociações sobre produtos especiais foram intensificadas. Quatro propostas com diferentes detalhamentos são discutidas atualmente com graus variados de apoio dos grupos de países. O G-33 – um grupo que reúne mais de 40 PEDs em busca de maiores flexibilidades para os produtos especiais – apresentou uma proposta detalhada em novembro de 2005. A Malásia circulou um texto informal para discussão em março de 2006 e, em seguida, Tailândia e EUA circularam suas propostas. Por fim, um texto de referência, de 4 de maio, elaborado pelo Presidente do Comitê de Negociações sobre Agricultura, Embaixador Crawford Falconer, provocou reações fervorosas de diversos grupos de PEDs.

 

As discussões centram-se agora em três áreas principais: (1) a forma pela qual as flexibilidades propostas poderão afetar as exportações dos PEDs; (2) o número de linhas tarifárias; e (3) o número e os tipos de indicadores que serão utilizados para conduzir a seleção dos produtos especiais. As seções deste artigo buscam esclarecer alguns pontos deste tema complexo, sob a análise de algumas evidências empíricas.

 

Os produtos especiais afetarão o comércio Sul-Sul?

 

Diversos PEDs exportadores de produtos agrícolas declararam que a seleção dos produtos especiais e seu tratamento não deverão prejudicar a segurança alimentar, a proteção dos meios de subsistência ou o desenvolvimento rural de seus fazendeiros pobres e vulneráveis, cujo bem-estar depende da melhoria do acesso a mercados para a exportação de alguns poucos produtos. Tailândia, por exemplo, propôs a proibição da designação de um produto como produto especial quando os PEDs forem responsáveis por mais da metade de suas exportações. A Malásia apresentou propostas similares.

 

Nas atuais condições de acesso a mercados, as exportações dos PEDs aumentaram de US$ 83 bilhões para US$ 147 bilhões, ou seja, 77% entre 1990 e 2003. Segundo a OMC, a participação do comércio Sul-Sul no total das exportações de produtos agrícolas dos PEDs cresceu de 32% para 46% durante esse mesmo período. Para ilustrar esta tendência, a tabela 1 mostra o crescimento das exportações de produtos agrícolas dentro dos grupos de negociação dos PEDs e entre eles, no período compreendido entre 1999 e 2003.

 

Durante esse período, enquanto as exportações do G-20 cresceram em média 35,8%, as taxas de crescimento mais altas foram registradas no seu intercâmbio com outros membros do G-20 (53,7%), do G-33 (64,2%) e do G-90 (78,3%). O G-33 também apresentou os maiores índices de crescimento no comércio Sul-Sul (aproximadamente 48% com os países do G-20) em comparação com os países desenvolvidos (aproximadamente 8% com os EUA e as CE).

 

Os produtos de exportação de interesse estratégico dos PEDs apresentaram tendências similares. Nesse sentido, nos últimos 20 anos, as exportações de arroz beneficiado da Tailândia cresceram muito mais rápido para os PEDs do que para os países desenvolvidos. Em alguns casos, essas exportações contribuíram para a desorganização da produção doméstica dos países importadores, particularmente na África.

 

As importações de óleo de palmeira – outro produto significativo da pauta de exportações de países como Malásia e Indonésia – também apresentaram altos índices de crescimento. Embora as exportações de óleo de palmeira da Malásia tenham passado, recentemente, a enfrentar uma competição mais acirrada das exportações da Indonésia e apesar das tarifas impostas pela Malásia sobre as exportações de alguns derivados de tal produto, elas continuam a se expandir.[1]

 

Esses números mostram que, apesar das barreiras existentes, o comércio Sul-Sul expandiu-se de forma notável – o que, provavelmente, continuará a ocorrer, mesmo na ausência de maior liberalização. Até o momento, nenhum país propôs a elevação das alíquotas do tratamento da nação mais favorecida por meio de produtos especiais. Quando muito, será permitido aos PEDs que mantenham suas alíquotas atuais sobre linhas tarifárias selecionadas identificadas como produtos especiais. Neste contexto e em face dos últimos resultados das exportações, parecem infundados os temores de que as flexibilidades poderiam reverter a tendência de aumento no comércio Sul-Sul ou mesmo ameaçar a segurança alimentar e a proteção dos meios de subsistência dos exportadores nos PEDs.

 

Na realidade, a grande questão é se tais flexibilidades afetarão o equilíbrio geral de ganhos e perdas resultantes da rodada de negociações para os PEDs exportadores. A comparação dos diferentes impactos produzidos pelos vários cenários de liberalização no bem-estar social é um exercício complexo. A evidência fornecida pelos modelos recentes de avaliação de impacto global tendem a mostrar que, em geral, as flexibilidades dos produtos especiais e do Mecanismo Especial de Salvaguarda (SSM, sigla em inglês) teriam apenas implicações mínimas para o bemestar social dos países exportadores, quer sejam países desenvolvidos ou PEDs,[2] o que se deve, em parte, ao fato de que o comércio Sul-Sul de insumos e produtos de subsistência representa uma parte pequena das exportações de muitas regiões em desenvolvimento.

 

Por outro lado, as flexibilidades relacionadas a produtos especiais poderão ter um papel crucial tanto na proposição de soluções para as necessidades de proteção dos meios de subsistência e segurança alimentar dos países importadores quanto na redução de possíveis impactos negativos decorrentes do incremento da liberalização. Isso posto, alguns produtos são claramente mais controversos do que outros, e os PEDs que dependem excessivamente das exportações destes produtos terão dificuldades para justificarem internamente a ausência de quaisquer novas oportunidades de acesso a mercados. Em vez de excluir completamente tais produtos das flexibilidades relacionadas a produtos especiais, será mais fácil encontrar soluções ad hoc para casos específicos. A Malásia, por exemplo, está essencialmente preocupada com o acesso ao mercado da Índia. Uma indicação, por parte da Índia, de que não designaria o óleo de palmeira como um produto especial poderia aliviar muitas dessas preocupações. O caso da Tailândia é mais complexo, pois muitos países provavelmente designarão o arroz como um produto especial. Assim, em vez de excluir completamente o arroz, um acordo poderia ser alcançado caso três ou quatro países nos quais a Tailândia possui interesses exportadores concordassem com o oferecimento de um nível mínimo de melhorias em acesso a mercados.

 

Um número apropriado de linhas tarifárias...

 

Conforme o texto de referência de Crawford Falconer indica, os Membros podem estar próximos de alcançarem um consenso sobre a necessidade de imporem um limite ao número ou à proporção de linhas tarifárias que podem ser designadas como produtos especiais, possivelmente em combinação com indicadores de segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural. Nesse sentido, as propostas atuais variam desde cinco linhas tarifárias individuais até 20% de todas as linhas tarifárias agrícolas. Ao se analisar o sistema harmonizado, no entanto, verifica-se que a proposta dos EUA de adoção de cinco linhas não permitiria que os países designassem nem mesmo um produto como especial. Tomemos, por exemplo, o caso do leite. Muitos países provavelmente designarão o leite e outros laticínios como produtos especiais, dada a importância deses produtos como fonte de subsistência para muitas famílias. Muitos países possuem oito linhas tarifárias de seis dígitos somente para leite e creme; se forem incluídos produtos laticínios como manteiga, queijo e iogurte, serão 20 linhas. Caso a seleção seja feita no patamar de oito dígitos, conforme sugerem alguns Membros da OMC, o número de linhas tarifárias referentes ao leite e aos laticínios poderá subir para 37.

 

Por outro lado, será que um limite de 20% para as linhas tarifárias para produtos agrícolas seria algo mais razoável? De acordo com os resultados de uma série de estudos realizados pelo Centro Internacional para o Comércio e o Desenvolvimento Sustentável (ICTSD, sigla em inglês), em colaboração com pesquisadores locais de 11 países, que analisaram os países individualmente, o número apropriado de produtos poderia variar entre 6 e 20. Esses estudos utilizaram um conjunto de indicadores de segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural similares aos propostos pelo G-33.[3] Os estudos também consideraram diferentes variáveis como os níveis atuais de proteção – isso inclui a diferença entre tarifas consolidadas e aplicadas – e a vulnerabilidade às importações. Um resumo dos resultados mais significativos está descrito na tabela 2. Na média, os produtos identificados como produtos especiais representam 10% das linhas tarifárias agrícolas. Os produtos mais comuns são: arroz, batatas, carne bovina, carne suína, cebolas, frango, leite e laticínios, milho, alguns óleos vegetais e tomates. Esses são freqüentemente os mesmos produtos que recebem a maior parte do apoio doméstico nos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).

 

A participação no valor total das importações agrícolas

 

A parcela do comércio representada pelos produtos especiais também se mostrou um tema controverso. Conforme avaliação solicitada por Crawford Falconer, o Secretariado da OMC calculou que a designação de 20% das linhas tarifárias como produtos especiais permitiria a dois PEDs não identificados excluírem aproximadamente 98,4% e 94% do valor total das suas importações de produtos agrícolas dos cortes tarifários da Rodada Doha. Os países do G-33 reagiram energicamente e acusaram Crawford Falconer de introduzir considerações sobre acesso a mercado nos critérios para seleção de produtos especiais, embora isso não fosse parte do mandato de negociação. Na prática, caso a seleção de produtos especiais seja genuinamente baseada nos indicadores de segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural, a porcentagem de acesso a mercados representado pelos produtos especiais será certamente menor do que o número do Secretariado. Embora a aplicação desses três critérios não exclua completamente os produtos que estejam em competição com as importações, a seleção dos produtos especiais provavelmente estará centrada nos bens que são produzidos domesticamente e nos quais o país é relativamente auto-suficiente – diferentemente de produtos de cujas importações dependem diretamente da satisfação das suas necessidades internas.[4]

 

Isso é confirmado pelos estudos do ICTSD, os quais concluíram que, em média, os produtos especiais selecionados correspondem a menos de um quinto do valor total das importações de produtos agrícolas. Desta forma, enquanto alguns países expressaram preocupação com o fato de que as flexibilidades associadas aos produtos especiais isentarão uma grande porcentagem do comércio agrícola das reformas, a evidência empírica disponível sugere que esses temores são infundados. A área de produtos sensíveis pode ser uma fonte ainda maior para preocupações; pois, na ausência de critérios objetivos de seleção, a única forma para os Membros evitarem os abusos na utilização deste mecanismo será a redução do número de produtos elegíveis ou o acordo de que tais produtos serão submetidos a tratamento que implique em melhorias efetivas no acesso a seus mercados.

 

… orientadas por indicadores de segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural

 

Desta forma, é essencial que os países utilizem indicadores relevantes para conduzirem o processo de seleção dos produtos – o que também assegurará que as flexibilidades associadas a produtos especiais não sejam utilizadas para mascarar interesses ou influenciadas por considerações mercantilistas de curto prazo. Os Membros da OMC ainda discutem como isso poderá ser feito. Uma opção seria selecionar os produtos especiais com base em um número fixo de indicadores multilaterais acordados a partir de um determinado piso. A Tailândia, por exemplo, propõe a possibilidade da qualificação de um produto como produto especial caso: (1) um valor acima de X% do consumo doméstico seja satisfeito por meio da produção doméstica ou (2) tal produto contribua com pelo menos Y% do total das necessidades nutricionais da população (exigências alimentares e calóricas). Outra opção, proposta pelo G-33, seria o estabelecimento de uma lista não exaustiva e não cumulativa de indicadores para os três critérios. Embora tais indicadores não determinem automaticamente quais produtos estarão qualificados como produtos especiais, eles servirão como parâmetros para os PEDs durante o processo de seleção.

 

Da perspectiva do desenvolvimento sustentável, dada a diversidade de situações tanto no interior dos Membros da OMC como entre eles mesmos, uma abordagem genérica baseada em um número reduzido e fixo de indicadores com patamares uniformes provavelmente não será capaz de responder adequadamente aos problemas relacionados a segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural. Assim, por exemplo, embora as batatas não sejam a principal fonte de subsistência em âmbito nacional, no Sri Lanka, elas representam a fonte primária de empregos agrícolas, na província de Uva. Nesta região, 86% da população trabalha na agricultura familiar, e oportunidades alternativas de emprego são escassas. A produção doméstica poderá não sobreviver ao aumento da competição decorrente do aumento da liberalização do comércio. Assim, caso sejam estabelecidos pisos uniformes (como a exigência de que um produto tenha de responder por, pelo menos, uma porcentagem X dos empregos agrícolas para qualificar-se como especial), as batatas provavelmente não poderão ser qualificadas dessa forma, porque não são uma fonte relevante de empregos no plano nacional.

 

Neste contexto, uma lista ilustrativa de indicadores – combinada com o limite numérico discutido anteriormente – estabelece um meio termo razoável entre flexibilidade e previsibilidade. Após a fase de estabelecimento das modalidades, uma vez que os Membros tenham concordado com o número máximo de produtos que poderão ser designados como produtos especiais e o tratamento que lhes será dado, apresentarão as suas listas nacionais de produtos para aprovação como parte de suas listas de compromissos. Neste estágio das negociações, tais indicadores terão um papel importante na condução e na facilitação das discussões que, inevitavelmente, surgirão em torno de diferentes listas. Os PEDs poderão justificar a inclusão de determinados produtos nas listas de produtos especiais, desde que demonstrem a observância de um ou mais indicadores previstos na lista ilustrativa. Ela também assegurará aos seus parceiros comerciais que o processo de seleção não terá sido arbitrário, mas decorrente da utilização dos conceitos de segurança alimentar, proteção dos meios de subsistência e desenvolvimento rural.

 

Artigo publicado originalmente em Bridges, v. 10, n. 3, may/2006, p. 5.

 

* Christophe Bellmann é diretor de Projetos do ICTSD.

** Constantine Bartel é diretor assistente de Projetos do ICTSD.

** Jonathan Hepburn é diretor do Programa sobre Agricultura do ICTSD.


[1] Exame da Política Comercial da Malásia, disponível em http://www.wto.org/.

[2] V. Sandra Polaski. Winners and Losers, Impact of the Doha Round on Developing Countries. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2006.

[3] A metodologia utilizada para os estudos dos 11 países está disponível em www.ictsd.org.

[4] Caso um produto importado seja um substituto direto de um bem produzido domesticamente, como a farinha de trigo substitui a farinha de mandioca na África Ocidental, ou o milho na América Central, os países poderão designá-lo como produto especial.

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