Reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis: uma tarefa para a OMC?

9 December 2017

Atualmente, a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis não é um item de negociação na Organização Mundial do Comércio (OMC). Entretanto, existe um esforço para trazer tais discussões para o contexto do sistema multilateral de comércio. Um grupo informal de países que não compõem o G20, conhecido como “Amigos da Reforma dos Subsídios aos Combustíveis Fósseis” – também conhecido como “Amigos” – preparou uma declaração com esse fim. A declaração está circulando em busca de apoio antes de seu lançamento, planejado para ocorrer durante a 11ª Conferência Ministerial da OMC, em Buenos Aires.

 

A iniciativa é alimentada por diversos fatores, como o trabalho em vários contextos plurilaterais e multilaterais, a abrupta queda nos preços do petróleo, as negociações sobre subsídios à pesca na OMC e a adoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Organização das Nações Unidas (ONU) e do Acordo de Paris sobre Mudança do Clima. Nos últimos dois anos, é crescente o debate sobre o papel da OMC em uma reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Em um nível geral, notificações de subsídios segundo o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC há muito tempo ocorrem lentamente – e, entre outros desafios, frequentemente carecem de detalhes suficientes sobre esquemas de subsídios aos combustíveis fósseis. Tampouco existe um acordo setorial em vigor para disciplinar o apoio estatal, diferente daquilo que ocorre com as regras sobre subsídios agrícolas no âmbito do Acordo sobre Agricultura da OMC.

 

Enquanto as visões sobre a lógica e as opções para lidar com os subsídios aos combustíveis fósseis na OMC divergem, não há dúvida que um movimento crescente poderá incluir a questão nas agendas dos negociadores.

 

Subsídios aos combustíveis fósseis: dimensões econômicas e ambientais

 

As principais economias do globo subsidiam a exploração, o processamento e o uso de combustíveis fósseis. O Fundo Monetário Internacional (FMI) estima um gasto estatal global com subsídios para produtores e consumidores de US$ 333 bilhões por ano. Se consideramos custos externos, o número sobe para US$ 5,3 trilhões. A imensa variação nas estimativas e dados se deve à falta de uma definição, métricas e uma estrutura para a elaboração de relatórios comumente aceitas. Independentemente da discrepância, subsídios aos combustíveis fósseis constituem um fardo significativo para o orçamento dos governos, comprometendo recursos que poderiam ser usados em outras prioridades, como saúde e educação. Ademais, tais subsídios frequentemente reforçam desigualdades entre os mais ricos e os mais pobres, podendo causar sérias distorções na economia global.

 

 

Sob uma perspectiva ambiental, os subsídios aos combustíveis fósseis contribuem de forma importante para a mudança climática. A concessão de tais subsídios encoraja a sobre-extração e o consumo perdulário de combustíveis fósseis, que respondem por 90% das emissões de gases de efeito estufa (GEE), retardando a transição para o uso de fontes de energia limpa. Desse modo, os subsídios aos combustíveis fósseis ajudam a construir o problema climático. Além disso, a poluição do ar causa uma série de problemas de saúde.  

 

Os danos ambientais, ineficiências econômicas e efeitos adversos sobre o desenvolvimento social relacionados aos subsídios aos combustíveis fósseis enfraquecem os objetivos compartilhados de desenvolvimento sustentável – dispostos na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável da ONU e nos ODS relacionados, assim como no preâmbulo do Acordo de Marraquexe, que fundou a OMC. Ademais, põem em risco os esforços para manter a temperatura mundial abaixo da meta definida no Acordo de Paris sobre Mudança do Clima. A meta estabelecida na capital francesa é limitar o aumento da temperatura a 2°C acima dos níveis pré-industriais. Cientistas climáticos alertam que exceder esse nível poderia acarretar impactos ambientais devastadores, como eventos climáticos extremos e outros desastres naturais causados pela mudança climática.

 

O impulso para uma reforma internacional

 

Embora inexistam compromissos globais legalmente vinculantes sobre os subsídios aos combustíveis fósseis, vários fóruns internacionais incluíram o tema em suas agendas e assumiram compromissos voluntários para disciplinar seu uso ao longo dos últimos anos.

 

Em 2009, a coalizão de economias desenvolvidas e emergentes conhecida como G20 se comprometeu na Cúpula de Pittsburgh a “diminuir e racionalizar, a médio prazo, subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis e a oferecer apoio específico para os mais pobres”. Os membros do G20 criaram um processo de revisão por pares, implementado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), para aumentar a transparência em torno dos subsídios. Alemanha e México são os últimos países a passar pelo processo, com revisões publicadas e discutidas durante a 23ª Conferência das Partes (COP 23) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), realizada na cidade alemã de Bonn em novembro de 2017. Em 2016, Estados Unidos e China foram avaliados.

 

Em 2009, os 21 membros do Fórum de Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês) fizeram uma promessa similar, que inclui a eliminação dos subsídios aos combustíveis fósseis e a realização de revisões por partes. Enquanto isso, o G7 afirmou, em seu comunicado de 2016, que seus membros “permanecem comprometidos com a eliminação de subsídios aos combustíveis fósseis ineficientes e encorajam todos os países a fazerem o mesmo até 2025”.

 

Desde sua criação em 2010, os “Amigos” se comprometeram a diminuir os subsídios aos combustíveis fósseis e têm promovido suas ideias por meio de declarações políticas, pesquisas e seminários. Em dezembro de 2015, o grupo divulgou um comunicado informal durante a COP realizada na cidade francesa de Paris, pedindo que a comunidade internacional “aumente os esforços para diminuir os subsídios aos combustíveis fósseis por meio […] de transparência política, uma reforma ambiciosa e apoio direcionado para os mais pobres”. Até agora, 43 países e milhares de empresas endossaram a declaração.

 

A adoção do Acordo de Paris sobre Mudança do Clima e dos ODS impulsionaram ainda mais o clamor por reformas. O Artigo 2.1.c do Acordo de Paris requer que as partes “[tornem] os fluxos financeiros consistentes com um caminho na direção de baixas emissões de gases de efeito estufa e desenvolvimento climático resiliente”, e 13 países submeteram planos de ação climática que se referem à reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Por sua vez, o ODS 12.C requer “[racionalizar] os subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis”.

 

Até o momento, inexiste uma ferramenta legalmente vinculante para monitorar o cumprimento dessas promessas, tampouco uma estrutura que discipline o uso dos subsídios aos combustíveis fósseis de maneira eficaz. Nos últimos anos, um número crescente de países passou a apoiar a ideia de que a OMC deve preencher essa lacuna.

 

Evolução do diálogo desde a COP 23

 

Durante a COP 23, a Nova Zelândia – um dos principais impulsionadores do trabalho dos “Amigos” – pressionou para que a OMC assumisse um papel na reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Em seu discurso, o ministro neozelandês para Povos do Pacífico, William Sio, afirmou que a “Nova Zelândia gostaria de ver um maior foco na reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis por parte da OMC. Acreditamos que a política comercial pode e deve lidar com os desafios ambientais globais”. Pedidos para que a OMC discipline os subsídios aos combustíveis fósseis também foram feitos em vários paineis e seminários na Organização – inclusive durante um evento em junho de 2017.

 

Buscando atrair as atenções dos membros da OMC para a reforma e encorajar um diálogo sobre o tema, os “Amigos” – em conjunto com Nova Zelândia e Finlândia – estão organizando um evento paralelo durante a Ministerial de Buenos Aires. Os organizadores solicitarão a participação de alto nível e o apoio para sua declaração sobre o papel da OMC nas discussões para disciplinar o uso dos subsídios aos combustíveis fósseis. A França também está contribuindo com o movimento – impulso que motiva uma iniciativa da União Europeia (UE) de apoiar o diálogo sobre o papel do comércio para disciplinar subsídios aos combustíveis fósseis. O objetivo final da iniciativa é a inclusão do tema na agenda do Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente da OMC.

 

A lógica por trás da iniciativa

 

Defensores de uma reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis capitaneada pela OMC justificam a iniciativa com argumentos de caráter comercial e ambiental.

 

Subsídios aos combustíveis fósseis produzem efeitos distorcivos ao comércio. O oferecimento de subsídios a produtores de commodities como petróleo, gás e carvão pode distorcer a concorrência entre produtores de diferentes países, assim como entre distintas fontes de energia. Ademais, o impacto pode se estender a indústrias caracterizadas pelo uso intensivo de energia e que estejam localizadas à jusante na cadeia de suprimentos – afinal, a energia é um fator importnte na determinação dos custos de produção. Finalmente, os subsídios aos combustíveis fósseis impactam as condições de concorrência de fontes de energia limpa, reduzindo os investimentos direcionados à produção de energia sustentável. Por sua vez, a lógica ambiental relaciona os subsídios aos combustíveis fósseis à mudança do clima.

 

Alguns defensores das reformas vão além, reivindicando o papel da OMC mesmo na ausência de distorções ao comércio. Por exemplo, destacam o preâmbulo do Acordo de Marraquexe, que reconhece explicitamente a necessidade de “proteger e preservar o meio ambiente”. Sob essa lógica, o impacto ambiental causado pelos subsídios seria uma condição suficiente para o envolvimento da OMC. Segundo o grupo, o sistema multilateral de comércio proporcionaria um arcabouço adequado para disciplinar tais subsídios.

 

Entre os trunfos da OMC, destacam-se sua estrutura institucional para a realização de negociações; seus mecanismos de monitoramento – como o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais (TPR, sigla em inglês) –, assim como aqueles que garantem o cumprimento de normas e regras – caso do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC); e sua experiência na negociação de subsídios setoriais. Por exemplo, os defensores citam a experiência acumulada em áreas como subsídios à agricultura e à pesca. Por outro lado, a tarefa de atualizar regras antigas sobre o apoio doméstico à agricultura ou de estabelecer novas proibições ao uso de subsídios à pesca predatória se mostrou desafiadora na prática.  

 

Especialistas afirmam que várias opções existem para disciplinar o uso de subsídios aos combustíveis fósseis na OMC. As opções vão do uso de mecanismos existentes de notificação e transparência – casos do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias e do TPR – até uma iniciativa de reforma plurilateral, uma reforma do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias, ou a negociação de uma nova estrutura legal. A escolha dependeria do nível de ambição e dos argumentos escolhidos para justificar a estratégia adotada.

 

Os primeiros passos de uma reforma

 

A reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis não é um item oficial na agenda de negociação da OMC. Transformá-la em um item de negociação exigirá trabalho adicional e vontade política, especialmente para atrair o apoio de países fortemente dependentes de combustíveis fósseis. Ademais, o impulso deverá responder questões antigas no interior da OMC. Por exemplo, deveriam os mandatos de negociação existentes ser ampliados a fim de incluir novos tópicos?

 

Entretanto, vários compromissos internacionais intensificaram o impulso para disciplinar o uso dos subsídios aos combustíveis fósseis. A ideia de que a OMC, com sua estrutura institucional e experiência, pode oferecer uma estrutura adequada para transformar compromissos em ações está ganhando força. A declaração dos “Amigos”, prevista para a Ministerial de Buenos Aires, pode representar um primeiro passo concreto nessa direção. Seu impacto dependerá do apoio que receber e das reações que motivar.  

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