Regulação doméstica de serviços: a busca por condições equitativas

9 December 2017

A expansão do comércio de serviços e sua crescente importância na geração de valor agregado têm atraído a atenção internacional para a importância de uma regulação adequada. Além disso, o advento da economia digital e de novos modelos de negócios levaram reguladores nacionais e negociadores a refletir sobre as características dessas regras. Nesse contexto, a produtividade nacional e a competitividade comercial dependem cada vez mais de um ambiente institucional sólido e da redução de barreiras regulatórias – ou, ainda melhor, da convergência regulatória.

 

O Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) da Organização Mundial do Comércio (OMC) lida com a questão dos arcabouços regulatórios domésticos. O GATS oferece “critérios” específicos a serem considerados e aplicados ao longo do desenho e administração de “regras domésticas” que afetam o comércio de serviços. Esses critérios incluem transparência, objetividade, imparcialidade, moderação e buscam evitar regulamentações excessivamente rígidas, que podem atuar como uma restrição disfarçada ao comércio de serviços.

 

Regras domésticas não constituem necessariamente limitações para o acesso a mercado ou tratamento nacional. No entanto, podem afetar a habilidade de um provedor de serviços ou de um serviço para acessar um mercado específico. Exemplos dessas regras incluem medidas de aplicação geral que afetam o comércio de serviços – podendo envolver medidas relativas a requisitos e procedimentos de qualificação –, padrões técnicos e requisitos para licenças.   

 

Por exemplo, o oferecimento de serviços legais em uma determinada jurisdição pode depender da vinculação a uma associação. No caso de serviços médicos ou de saúde, certificações específicas, padrões técnicos ou licenças podem ser exigidas para autorizar a prestação de serviços. Assim, a capacidade concreta de acesso a um mercado no setor de serviços é determinada tanto por “limitações tradicionais de acesso a mercado” quanto pelo conjunto das regras domésticas que governam uma atividade.  

 

Considerando sua complexidade, variedade e relevância, regulamentações domésticas poderiam ajudar a promover condições mais equitativas para o comércio internacional de serviços. A qualidade e eficácia dessas regras têm o potencial de mudar o perfil do espaço regulatório de um país, melhorando radicalmente sua habilidade de participação nos fluxos comerciais. Por outro lado, se desenhadas e implementadas de uma maneira inconsistente com os critérios ou princípios acordados sob o GATS, regulamentações domésticas têm o potencial de se tornar uma camada adicional de limitações ao intercâmbio de serviços. 

 

A discussão – e a subsequente negociação – de disciplinas adicionais sobre regulação doméstica é um dos principais desafios não resolvidos nas discussões multilaterais sobre política comercial. Caso resultem de um processo conduzido de forma adequada, qualquer passo em direção a uma maior coerência regulatória e à melhoria da solidez de regimes regulatórios ofereceria uma contribuição valiosa para o sistema multilateral de comécio e para a concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

 

A evolução nas negociações sobre o comércio de serviços na OMC

 

Apesar de consolidarem progressos em algumas áreas, como a criação de novas disciplinas sobre subsídios à exportação agrícola e a negociação do Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês), os membros da OMC não foram capazes de concordar sobre novas e melhores regras para o comércio de serviços nas duas décadas desde a assinatura do GATS. O Artigo VI:4 do GATS sobre regulação doméstica contém um mandato específico para os membros “desenvolverem quaisquer disciplinas necessárias” com vistas a “garantir que medidas relativas a requisitos e procedimentos de qualificação, padrões técnicos e obtenção de licenças não constituem barreiras desnecessárias para o comércio de serviços”.

 

No campo das negociações, o desafio tem sido lidar com a tensão entre o direito dos governos de regular a atividade econômica e o mandato explítico do GATS para desenvolver disciplinas com o fim de garantir que “medidas relativas a requisitos e procedimentos de qualificação, padrões técnicos e obtenção de licenças” não sejam “mais exigentes que o necessário para garantir a qualidade do serviço”. Este último é conhecido no jargão comercial como “teste de necessidade”.

 

As negociações sobre regulação doméstica na OMC têm se baseado historicamente na divulgação de documentos, sendo guiadas pelo presidente do Grupo de Trabalho sobre Regulação Doméstica (WPDR, sigla em inglês). Dois textos da presidência, divulgados em março de 2009 e abril de 2011, foram publicados pelo WPDR e anexados aos relatórios do presidente da “Sessão Especial” do Conselho sobre Comércio de Serviços – o fórum mais amplo de negociação das novas regras sobre serviços. Esses documentos refletem todas as observações, áreas de consenso e desacordos entre os membros ao longo do processo de negociação até o momento de sua divulgação.

 

Em geral, a divergência entre os membros da OMC pode ser descrita como centrada em dois campos. O primeiro envolve a resistência em levar adiante qualquer tipo de discussão ou negociação sobre o tema da regulação doméstica, devido ao medo de que a imposição de disciplinas adicionais poderia levar a uma perda da autonomia para a formulação de políticas domésticas. Um profundo desacordo também existe sobre a questão histórica do “teste de necessidade” – sem uma solução clara à vista. Enquanto alguns membros se opõem a qualquer referência ao tema, outros defendem sua inclusão como uma questão de acesso efetivo a mercados.

 

Até o momento, os membros foram incapazes de chegar a um acordo sobre qual texto da presidência adotar como base para as negociações futuras. Com o objetivo de reativar as negociações, um grupo de 25 membros liderado por Austrália e União Europeia (UE) tem promovido um debate sobre um subconjunto de temas menos polêmicos dentro da agenda mais ampla sobre regulação doméstica. Tais itens compartilham o potencial de promover a facilitação do comércio. Embora não descarte a discussão sobre temas mais sensíveis, a iniciativa busca focar em áreas com uma maior probabilidade de consenso.

 

Divulgada em 7 de novembro de 2017, a proposta JOB/SERV/272/Rev.1 cobre tópicos como a submissão e processamento de solicitações; critérios aplicáveis a prazos; aceitação de solicitações eletrônicas; definição dos pontos de informação; melhores mecanismos de transparência; teste de necessidade; e uma nova seção sobre desenvolvimento. Uma versão subsequente, intitulada JOB/SERV/272/Rev.2, foi divulgada em 24 de novembro de 2017.

 

A inclusão do tópico “teste de necessidade” nessa proposta resultou de uma demanda específica de um grupo limitado de membros da OMC, históricos apoiadores do cumprimento dessa parte do mandato do Artigo VI:4 – especificamente, Chile, Hong Kong, Moldávia, Nova Zelândia, Peru e Suíça. A proposta também inclui elementos em relação à oportunidade de comentar e oferecer informações antes da entrada em vigor de uma regulamentação; submissão de aplicações; prazos e taxas de solicitações; independência (da autoridade competente); e padrões técnicos.

 

Em geral, esses acréscimos tornam as obrigações já existentes mais precisas, mas não são uma atualização significativa de sua essência. Entretanto, os acréscimos avançam uma agenda sobre regulação doméstica na OMC, que busca diminuir as distâncias entre regras multilaterais e as regras negociadas no âmbito dos acordos comerciais regionais. Afinal, muitas das melhorias propostas no nível multilateral já foram adotadas em acordos bilaterais e plurilaterais.

 

Várias interconexões também existem entre a área de formulação de políticas e os ODS. A regulação doméstica tem um importante papel em garantir oportunidades iguais de acesso a mercado. Estruturas regulatórias adequadas permitem às pequenas e médias empresas participar dos fluxos comerciais e tirar proveito dos benefícios resultantes. O desenvolvimento de padrões ou critérios multilaterais pode aumentar a coerência regulatória entre os países, facilitando o comércio internacional de serviços.

 

Ademais, a inclusão de uma seção abrangente sobre “desenvolvimento” nessa proposta – inspirada pelos princípios que governam o TFA – reconhece a importância da incorporação de um sistema eficaz de ajuda para o comércio nas negociações comerciais multilaterais. Ao fazê-lo, os membros da OMC podem traçar uma ligação explícita entre suas obrigações comerciais e o cumprimento dos ODS.

 

A seção sobre “desenvolvimento” diferencia entre países em desenvolvimento, desenvolvidos e países menos avançados (PMA). Embora os PMA estariam isentos de quaisquer obrigações, a proposta os encoraja a adotar medidas que sejam condizentes com suas capacidades. Países em desenvolvimento contariam com um mecanismo que permitiria maiores prazos antes da entrada em vigor de provisões específicas – sujeitos a condições e prazos explícitos. A seção também define um sistema de “ajuda para o comércio”, que seria acionado caso solicitado, e que auxiliaria países em desenvolvimento com dificuldades para adotar marcos institucionais e regulatórios adequados.

 

O cenário às vésperas de Buenos Aires

 

As discussões ao longo dos últimos meses se basearam amplamente na proposta aqui descrita. Apesar de angariar o apoio de um terço dos membros da OMC, o cenário às vésperas da Conferência Ministerial de Buenos Aires permanece incerto. Afinal, uma parte significativa dos membros não apoiou ou rejeitou a proposta.

 

Caso consigam firmar um acordo sobre “regulação doméstica” na Ministerial de Buenos Aires, os membros da OMC superarão um impasse histórico nas negociações multilaterais sobre serviços. Um resultado positivo poderia transformar o ano de 2018 no início de uma nova etapa nas negociações comerciais multilaterais, marcada pela intensificação da parceria entre as negociações sobre comércio de bens e sobre comércio de serviços – aproximação realizada por meio da perspectiva da “facilitação”.

 

Por outro lado, a possibilidade de que os membros da OMC não consigam chegar a um acordo durante a Ministerial de Buenos Aires existe. Nesse caso, a discussão retornaria ao Conselho sobre Comércio de Serviços (CTS, sigla em inglês) e ao WPDR para mais deliberações entre as delegações. Não está claro quanto tempo tal processo poderia durar. Tendo em vista o significativo apoio recebido pela proposta aqui descrita, fontes ouvidas pelo ICTSD afirmam que é possível que seus defensores peçam a orientação específica dos ministros presentes nas conversações na Argentina. O objetivo: definir como a OMC deveria avançar nessa área ao longo de 2018.

 

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