Reunião de Durban termina com atraso e acordo de última hora

13 December 2011

Embora tenham chegado à beira do colapso na madrugada de domingo, os negociadores da 17ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) conseguiram encontrar terreno comum suficiente para firmar um acordo. A decisão tomada pelos participantes colocou o mundo a caminho da negociação de um acordo climático de caráter legal, que – além de envolver os grandes emissores de gases-estufa, incluindo os Estados Unidos da América (EUA), China e Índia – entrará em vigor em 2015.
 
A “Plataforma de Durban para uma Ação Reforçada”, também estabeleceu uma segunda etapa de compromissos para o Protocolo de Quioto e delineou um plano para avançar a implementação do Acordo de Cancun sobre financiamento, por meio do Fundo Climático Global (GCF, sigla em inglês), além de ter trazido avanços nas áreas de tecnologia, medidas de resposta e redução de emissões causadas pelo desmatamento. O acordo ficou, no entanto, aquém das expectativas no que se refere à inclusão da agricultura em uma ação de longo prazo, bem como a questões como taxação ou contenção das emissões de carbono no âmbito do transporte marítimo e aéreo.
 
Numa decisão importante, o acordo reafirmou o objetivo de manter o aquecimento global abaixo de 2°C. Por outro lado, o documento também observou com “séria preocupação” que os compromissos atuais não serão suficientes para atingir esse objetivo; e lançou um plano de trabalho com vistas a estimular ações mais ambiciosas no futuro.
 
Em suas declarações, praticamente todos os delegados admitiram que a nova plataforma não é perfeita. A linguagem firme e livre de ambiguidades que alguns países desejavam alcançar foi enfraquecida e vários pontos de discórdia foram acordados por meio de referências vagas.
 
 “Nenhum de nós gosta de tudo nele”, disse o enviado estadunidense Todd Stern sobre o acordo. “Acreditem: há muitas coisas com que os EUA não estão entusiasmados”, afirmou.
 
A ministra sul-africana e presidente da COP, Maite Nkoana-Mashabane, por outro lado, lembrou as Partes de que embora a perfeição seja o objetivo, ela não é um requisito. “Creio que todos nós estamos conscientes de que [os textos] não estão perfeitos”, disse. “Mas não devemos deixar que a perfeição seja inimiga do bem e do possível”.
 
A União Europeia (UE), que havia chegado a Durban há duas semanas, pressionava por um acordo vinculante até 2015, que incluiria todos os grandes poluidores. Para tanto, o bloco de 27 membros havia afirmado estar disposto a assinar um segundo período de cortes de emissão sob o Protocolo de Quioto.
 
Ao final, o secretário de mudança climática do Reino Unido, Chris Huhne, elogiou o acordo e afirmou que se trata de um “passo à frente significativo”, que enviará uma forte mensagem às empresas e investidores sobre a importância da transição para uma economia de baixo consumo de carbono.
 
O secretário-geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Ban Ki-Moon, também recebeu o acordo positivamente e disse que o compromisso assumido pelas 194 Partes da UNFCCC representa um importante passo para a comunidade internacional. “A decisão de lançar um protocolo ou um instrumento legal aplicável a todas as Partes sob a égide da UNFCCC é essencial para estimular mais ações e aumentar o nível de ambição na mobilização de recursos para responder aos desafios da mudança climática”, afirmou o secretário em um discurso.
 
Ainda, Ki-Moon ressaltou que o acordo para estabelecer um segundo período de compromissos para o Protocolo de Quioto “trará mais segurança ao mercado de carbono e dará mais incentivos a novos investimentos na tecnologia e infraestrutura, necessários para combater a mudança climática.
 
Protocolo de Quioto?
 
Não há dúvidas de que o principal assunto em jogo nas discussões de Durban era o futuro do Protocolo de Quioto, assinado em 1997. O primeiro período de implementação – ou “período de compromisso”, no jargão climático – do Protocolo teve início em 2008 e chegará ao fim no ano que vem. Com a aproximação de 2012, países em desenvolvimento (PEDs) vinham pressionando as Partes para que assinassem um segundo período de implementação, com o objetivo de assegurar que os países desenvolvidos (PDs) continuariam a cumprir seus compromissos vinculantes.
 
Já que, mesmo antes da reunião, Canadá, Japão e Rússia insistiam que não assinariam um novo período de compromissos – e os EUA não haviam ratificado o instrumento – coube à UE o papel de fazer avançar o Protocolo. No fim das contas, o acordo de Quioto provou ser a moeda de troca que abriria um novo caminho para o futuro.
 
A comissária da UE para mudanças climáticas, Connie Hedegaar, declarou que estava preparada para oferecer o que queriam os PEDs, desde que estes se comprometessem a aceitar o acordo como vinculante até 2020. “Nós precisamos de clareza (...), precisamos assumir compromissos”, afirmou a comissária nas horas finais da reunião em Durban. “A UE tem mostrado paciência por muitos anos. Estamos quase prontos para estarmos sozinhos em um segundo período de compromisso. Não é pedir muito ao mundo que todos os países sejam legalmente atrelados após esse segundo período”.
 
Houve resistência até o último momento. O negociador indiano Jayanthi Natarajan chegou a fazer um apelo emocional para que não lhe pedissem para assinar um acordo que, ao limitar o potencial de crescimento econômico dos PEDs, implicasse a concessão dos direitos de mais de 1,2 bilhão de pessoas.
 
Ao final, após uma reunião extraordinária convocada pelo presidente da COP, Índia e UE acabaram chegando a um acordo. A expressão “resultado legal”, que constava no projeto anterior da Plataforma de Durban, deu lugar a “um resultado acordado com força legal sob a Convenção, aplicável a todos os países”. Essa linguagem menos incisiva foi suficiente para satisfazer a Índia, que hesita em assinar um acordo que possa comprometer seu desenvolvimento.
 
Embora o acordo represente um avanço considerável, alguns grupos ambientais questionaram o valor de um segundo período de Quioto que não inclua Canadá, EUA, Japão e Rússia como participantes. O texto também foi criticado por não definir claramente se o Protocolo será estendido até 2017 ou 2020; e por deixar a decisão final sobre o assunto para a COP 18, que será realizada no próximo ano, em Doha (Catar).
 
Fundo Verde para o Clima
 
Também houve progresso em outras áreas com relação às quais eram esperados resultados importantes na reunião de Durban, como no caso do Fundo Verde para o Clima. Conforme as expectativas, o texto aprovou o instrumento de governança que estabelece um conselho de 24 membros, composto por um número equivalente de PDs e PEDs.
 
Os membros do conselho, assim como seus suplentes, serão selecionados pelas entidades participantes ou grupos regionais de uma entidade. O texto exige, ainda, que os membros possuam a experiência e a competência necessárias nas áreas de finanças e mudanças climáticas; e assinala que o equilíbrio de gênero também deve ser levado em conta.
 
O Banco Mundial será o administrador interino do Fundo nos primeiros três anos de funcionamento. Os EUA haviam pressionado para que o Banco fosse designado como tal, com base no argumento de que o fundo deveria ser gerenciado por uma organização internacional com experiência em administração de fundos globais.
 
Progresso nas medidas de resposta
 
A 17ª COP também logrou avanços na área de medidas de resposta, campo que engloba grande parte dos assuntos comerciais ligados às mudanças climáticas. O texto aprovado estabeleceu um fórum que iniciará um programa de trabalho sobre o impacto da implementação das medidas de resposta – isto é, as ações tomadas pelos países para combater as mudanças climáticas – e consolidou todas as discussões sobre o assunto no âmbito da UNFCCC.
 
Tradicionalmente associada aos possíveis impactos que podem ser causados pela queda do uso de combustíveis fósseis nos países produtores de petróleo, a questão das medidas de resposta tornou-se um assunto de grande interesse para os PEDs. Estes países argumentam que as consequências econômicas e sociais das medidas de resposta podem vir a ser ainda mais amplas do que as estimativas, atingindo outros setores ou até mesmo toda a economia de um país.
 
A questão das medidas de resposta constituiu, ainda, objeto de intensas discussões em um pequeno grupo de negociação organizado sob a égide do Órgão Subsidiário de Aconselhamento Técnico e Científico (SBSTA, sigla em inglês), cujas reuniões se estenderam até altas horas da noite de sábado. Com seus ministros presos nas chamadas “indabas” – discussões informais promovidas pelo presidente da Conferência, que marcaram a COP 17 –, os negociadores dos países participantes disseram que não havia mais condições de seguir adiante com o assunto.
 
Enquanto houve uma grande divisão entre PEDs e PDs, a divergência mais notável envolveu os EUA, de um lado, e o G77+China, de outro. Alguns observadores especularam que a discussão sobre as medidas de resposta estava sendo prolongada propositalmente, a fim de que o tema fosse usado como moeda de troca em outras negociações. Em um dado momento, a presidência da reunião respondeu com frustração a um pedido dos EUA para que o assunto fosse discutido com colegas no âmbito da Cooperação de Longo Prazo (LCA, sigla em inglês). Na ocasião, o presidente do SBSTA lembrou ao delegado estadunidense de que a questão não estava sendo negociada em um grupo de trabalho ad hoc.
 
Na decisão final sobre o assunto, adotou-se um programa de trabalho e fez-se um apelo para o estabelecimento de um fórum sobre o impacto das medidas de resposta, que seria convocado pelos presidentes dos dois órgãos subsidiários relevantes – o SBSTA e o de implementação (SBI, sigla em inglês). Solicitou-se que tais órgãos realizassem uma revisão do trabalho do fórum ao longo deste ano e apresentassem seus resultados em 2013, na COP 19.   
 
Se, por um lado, Durban não foi palco de progressos significativos em temas comerciais – incluindo a agricultura e os chamados “combustíveis de bordo”, tipo de óleo altamente poluente usado em navios e aviões –, por outro lado, houve avanços em temas como tecnologia. Neste âmbito, cabe ressaltar que o Fundo Verde para o Clima foi designado para assegurar a transferência e o desenvolvimento adequado de tecnologias.
 
Transferência de Tecnologia
 
Os negociadores em Durban também conseguiram avanços no processo de operacionalização do Mecanismo de Tecnologia, estabelecido na reunião sobre o Clima em Cancun, no ano passado. As discussões sobre o mecanismo tangenciaram diversos assuntos, inclusive a relação indefinida entre seus dois órgãos principais – O Comitê Executivo de Tecnologia (TEC, sigla em inglês) e o Centro e Rede de Tecnologia do Clima (CTCN, sigla em inglês).
 
Durban testemunhou ainda a adoção de termos de referência para o CTCN, que resolveram a questão da governança por meio do estabelecimento de um órgão de aconselhamento que enviará relatórios a COP.
 
Embora o tema da propriedade intelectual tenha sido levantado diversas vezes no contexto das discussões sobre tecnologia, principalmente por PEDs, o assunto foi omitido no texto final.
 
Um acordo extraordinário?
 
Ainda é cedo para afirmar como esta COP será lembrada no futuro. Embora muitos participantes tenham observado que a organização logística do evento foi satisfatória em relação a Cancun, houve também muitas falhas consideráveis.
 
Durante as sessões de encerramento da plenária, o presidente da COP foi elogiado por seu trabalho incansável e sua insistência para que as Partes se engajassem em um espírito de transigência e de “Ubuntu”. Ao mesmo tempo, muitos delegados criticaram algumas das táticas empregadas pelo presidente. Este encontro certamente será lembrado pelo uso das “indabas”, inspiradas na cultura tribal sul-africana, como geradoras de discussões de alto nível sobre assuntos importantes. No entanto, embora as “indabas” tenham sido úteis para resolver questões de grande destaque, segundo negociadores consultados pelo ICTSD, elas também acabaram desperdiçando o tempo dos ministros, que ficaram retidos nelas por longos períodos enquanto podiam contribuir para o avanço de textos individuais. Na avaliação de outro negociador, essa foi a razão pela qual a reunião atrasou consideravelmente.
 
Houve ainda um profundo sentimento de confusão que predominou durante boa parte das duas semanas de negociação e fez com que pouca informação fosse divulgada a respeito do andamento das negociações. O silêncio ensurdecedor da COP acentuou-se na sexta-feira à noite, quando muitos repórteres, observadores e delegados começaram a deixar o evento sem saber o que esperar das reuniões do sábado.
 
Apesar desses inconvenientes, a reunião chegou a um desfecho sob a liderança da África do Sul. A COP certamente será lembrada por ter levado os participantes à exaustão, mas isso é insignificante em termos históricos. O importante é o espírito de emoção, engajamento multilateral e disposição para chegar a um acordo revelado por todos os delegados.
 
Ao final de várias noites em claro e muito trabalho, a UNFCCC provou ao mundo que o processo multilateral permanece vivo e capaz de lograr um progresso coletivo. O que parecia impossível há algumas semanas – isto é, a extensão do Protocolo de Quioto e um plano para vincular todos os emissores, tanto os tradicionais como os emergentes – foi finalmente concretizado graças ao trabalho duro e à diplomacia. Uma longa estrada foi aberta em Durban. Mas para que as mudanças climáticas sejam combatidas de maneira eficiente, é preciso que essa estrada seja trilhada de forma adequada, com ações concretas que levem à redução do aquecimento global. Somente então poderemos fazer uma declaração mais positiva do que simplesmente “neste último fim de semana, a comunidade internacional conseguiu evitar um fracasso”.
 
Todas as decisões adotadas pela COP 17 e pelo Comissão das Partes 7 (CMP, sigla em inglês) podem ser acessadas aqui.
 
Reportagem da Equipe ICTSD em Durban
 
Tradução Equipe Pontes

5 December 2011
Não houve, recentemente, uma Conferência das Partes da UNFCCC em que fosse tão difícil identificar as aspirações dos participantes. Esta parece ser a única coisa que delegados e observadores...
Share: 
15 December 2011
Os ministros do Comércio de diversos países estão reunidos nesta semana em Genebra (Suíça) para a 8ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC). Durante a reunião, que se...
Share: