Sustentabilidade de biocombustíveis: construindo as instituições de mercado

10 June 2015

Os biocombustíveis são apontados como a solução mais viável para a redução de emissões de carbono oriundas dos combustíveis fósseis, hoje predominantes no setor de transportes. O que, a princípio, poderia representar uma solução sustentável para a redução de emissões demanda grande esforço para desenhar instituições de mercado que garantam a sustentabilidade dos biocombustíveis comercializados entre países. Comprovar a sustentabilidade desses produtos aos mercados consumidores constitui o principal desafio para viabilizar o consumo em larga escala de biocombustíveis nos próximos anos.

 

Inicialmente, cabe refletir por que a sustentabilidade é um atributo tão relevante nesse mercado. Enquanto, na maior parte dos mercados agrícolas, a sustentabilidade se apresenta como um atributo premium a ser demandado em determinadas regiões (que geralmente pagam um valor adicional por isso), praticamente todos os países demandantes de biocombustíveis exigem alguma forma de comprovação de sustentabilidade. A explicação para isso está na própria construção da demanda por tais produtos, geralmente fomentada por políticas públicas que estabelecem mandatos de consumo. Dado que as soluções fósseis ainda são mais baratas – especialmente após os recentes movimentos no mercado internacional do petróleo –, o consumo de biocombustíveis implica uma elevação em custos para consumidores e empresas, bem como um elevado gasto de recursos públicos para sustentar tais programas[1]. Dessa forma, fica difícil justificar políticas dessa espécie sem uma contrapartida ambiental comprovada.

 

Este artigo analisa as potencialidades e limitações de mecanismos de governança existentes para transações internacionais de biocombustíveis. Em um primeiro momento, o artigo discute como instituições públicas e privadas interagem na construção da governança, com destaque para os conflitos que podem surgir dessa interação. A seguir, são apresentadas as políticas adotadas nos dois principais mercados importadores de bioenergia: Estados Unidos e União Europeia (UE).

 

Instituições públicas e privadas na construção da governança

 

A construção das instituições de mercado necessárias para monitorar a sustentabilidade dos biocombustíveis ocorre em uma arena na qual interagem atores públicos e privados. No campo público, observam-se instituições internacionais, como as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), e nacionais, como a legislação para controlar características dos biocombustíveis produzidos ou importados. No campo privado, existem diversos mecanismos voluntários que estabelecem critérios e instrumentos para verificar atributos de sustentabilidade, como certificações multilaterais ou contratos bilaterais.

 

Essa interação nem sempre ocorre de forma harmoniosa, especialmente no campo das instituições públicas. O estabelecimento de critérios socioambientais por um órgão regulador nacional pode ser considerado uma barreira comercial e, assim, estar sujeito a contestação no âmbito da OMC. No Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), existem três artigos que tratam mais diretamente do estabelecimento de padrões sociais e ambientais. O artigo 1 determina que qualquer mecanismo aplicado a bens importados deve ser feito de forma similar para os produtos domésticos. Já o artigo 3 estende esse tratamento igualitário para leis locais, impostos e qualquer outro tipo de mecanismo regulatório aplicado à classe de produto em questão. Por fim, o artigo 20 refere-se às exceções que poderiam ser feitas caso padrões estabelecidos violassem os artigos 1 e 3 acima mencionados.

 

Embora algumas exceções estejam relacionadas à defesa da saúde humana e animal e à preservação do meio ambiente, estabelecer tais restrições nas leis nacionais implica um risco elevado[2]. Ainda que as questões ambientais tenham adquirido, mais recentemente, destaque e legitimidade no debate, fóruns comerciais como a OMC são reticentes quanto ao uso de tais mecanismos para proteger produtores locais. É justamente essa restrição que abre espaço para o uso de mecanismos de governança privados, como certificações e contratos.

 

Nessa categoria, os contratos bilaterais podem ser considerados o mecanismo mais simples. Neles, duas Partes definem alguns critérios de sustentabilidade a serem verificados por uma terceira Parte, sem a necessidade de certificações. Em 2009, o grupo COSAN firmou um contrato para exportação de etanol com a trading sueca SEKAB, em que as usinas se comprometeram a reduzir emissões de dióxido de carbono, seguir patamares mínimos de mecanização da colheita, conservar áreas de mata nativa, banir completamente o trabalho infantil e não regulamentado, respeitar os pisos salariais do setor e cumprir as metas estabelecidas pelo Protocolo Agroambiental.

 

O grande limitante desse tipo de mecanismo refere-se aos elevados custos de transação, dado que tanto as regras contratuais como o mecanismo de monitoramento precisam ser reestabelecidos a cada transação. Esse custo implicará um produto mais caro e dificultará a construção de um fluxo comercial contínuo, o que é fundamental para a construção de um mercado consumidor de combustíveis. Uma das principais preocupações de governos estrangeiros em introduzir regras de adição de biocombustíveis está justamente na estabilidade da oferta de tais produtos. Diante da atual concentração da produção no Brasil e nos Estados Unidos, a oferta internacional fica sujeita a questões climáticas e políticas nesses países.

 

Outra alternativa privada para garantir a sustentabilidade diz respeito ao uso de mecanismos de certificação voluntários. As certificações estabelecem critérios e mecanismos de monitoramento de forma a garantir o cumprimento de certas práticas produtivas. Por seu caráter voluntário, certificações estão menos sujeitas a restrições legais junto à OMC. Experiências em outros setores (como o mercado florestal) revelam o grande potencial das certificações em garantir a sustentabilidade sem entrar em conflito com regras comerciais estabelecidas.

 

Em geral, a certificação é estabelecida por meio de um órgão não diretamente envolvido com produtores e demandantes, que estabelece critérios de sustentabilidade relevantes. Posteriormente, são definidos mecanismos de monitoramento que, a depender do critério utilizado, podem analisar características do produto (por exemplo, testes bioquímicos) até verificações in loco para monitorar atributos não observáveis (tais como condições de trabalho). Em comparação aos contratos bilaterais, a grande vantagem de uma certificação de terceira Parte está na redução dos custos de transação, devido à maior escala de produtos monitorados. Dessa forma, demandantes podem estabelecer a necessidade de determinada certificação como exigência para entrada em seu território.

 

O grande problema é que, devido ao estado incipiente desse mercado, até recentemente não existiam certificações específicas para biocombustíveis. A partir de 2009, são estabelecidos os primeiros sistemas de certificação customizados para esses produtos, como o BONSUCRO, a Mesa-Redonda para Biocombustíveis Sustentáveis (RSB, sigla em inglês) e a Certificação Internacional sobre Sustentabilidade & Carbono (ISCC, sigla em inglês). Os critérios considerados e o rigor variam entre as certificações, mas, de forma geral, tais mecanismos buscam garantir alguns pontos básicos: emissões de gases-estufa; impacto sobre a biodiversidade e os recursos naturais (como água e solo); e condições de trabalho, com ênfase na erradicação de trabalho escravo e infantil.

 

Quando tais sistemas começaram a ser adotados por produtores, os órgãos que estabelecem as políticas de biocombustíveis puderam passar a considerá-los em suas regulações. A Europa, por exemplo, credenciou alguns sistemas de certificação que passaram a permitir o acesso ao mercado europeu (os três sistemas mencionados acima foram aprovados). Contudo, nem todas as nações aderiram a esse sistema, denominado abordagem meta-standard. Os Estados Unidos, por exemplo, continuaram verificando diretamente os critérios, por meio da Agência de Proteção Ambiental (EPA, sigla em inglês). Apesar de mais custoso, o sistema de monitoramento público permite a verificação de alguns atributos de complexa mensuração, como a mudança no uso indireto da terra (ILUC, sigla em inglês)[3]. Mais à frente, serão consideradas as regulações de Estados Unidos e UE, os dois principais mercados importadores de biocombustíveis da atualidade.

 

A forma como os sistemas de certificação estabelecem seus critérios e mecanismos de monitoramento ainda é um ponto polêmico nesse debate. Por um lado, esses sistemas precisam considerar os custos diretos e indiretos para produtores que buscam obter seus selos. Assim, certificações com critérios muito rígidos poderiam ser preteridas devido aos elevados custos de adoção, a menos que deem acesso a mercados com um prêmio compensador sobre os preços de venda dos produtos certificados. Por outro lado, os sistemas de certificação devem considerar os critérios de sustentabilidade definidos por agências públicas, que determinarão se tais selos serão aceitos como prova de sustentabilidade por biocombustíveis que pretendem ingressar nessas nações.

 

Essa relação entre certificações privadas e legislações públicas acarreta um processo de convergência – ou, pelo menos, de harmonização – dos padrões privados com aqueles estabelecidos nas legislações nacionais. Para atuar em determinado país, sistemas de certificação precisam apresentar critérios que não violem requerimentos legais, apesar de lhes ser permitido estabelecer padrões mais elevados (o que geralmente ocorre). Ainda assim, sistemas de certificação podem simplesmente exigir o cumprimento dos padrões estabelecidos em lei, muitas vezes desrespeitados. Essa relação fica clara ao observarmos o padrão de exigência mais elevado de certificações em países cujas leis estabelecem padrões mais rígidos.

 

Um ponto interessante da interação entre instituições públicas de governança (regulações nacionais) e privadas (certificações) está na relação de complementaridade e substituição entre estas. Por um lado, a existência de ambiente regulatório amplo e efetivo reduz o espaço para mecanismos de governança privada, como as certificações. Por outro, a inexistência ou efetividade muito reduzida de legislações ambientais eleva substancialmente os custos do processo de certificação, dada a distância entre os níveis de sustentabilidade exigidos e aqueles praticados em tais situações. A existência de um marco legal efetivo também ajuda a legitimar o funcionamento de sistemas de certificação.

 

A regulação da sustentabilidade de biocombustíveis nos Estados Unidos e na UE

 

Estados Unidos

 

Atualmente, a produção e o uso de biocombustíveis são regulados pelo Padrão de Combustíveis Renováveis (RFS-2, sigla em inglês), aprovado em 2007 no âmbito da Lei de Independência e Segurança Energética (EISA, sigla em inglês). Por priorizar a segurança energética e a produção doméstica, esse marco legal confere menor atenção à sustentabilidade dos biocombustíveis.  

 

A principal – e praticamente única – variável de sustentabilidade considerada no RFS-2 refere-se à redução de gases-estufa obtida pelos biocombustíveis em relação às alternativas fósseis. Dessa forma, os biocombustíveis são classificados de acordo com as reduções obtidas, o que lhes enquadra em quatro categorias com mandatos de mistura e subsídios distintos[4].

 

Cabe mencionar que o cálculo de emissões reduzidas feito pela EPA é extremamente amplo, sendo a única metodologia a considerar os chamados efeitos indiretos. A mudança na ILUC tem sido considerada pelo uso de modelos de equilíbrio multimercado, que buscam analisar como as mudanças nos preços relativos causadas pelo redirecionamento de insumos e commodities para produção de biocombustíveis afetam a realocação de áreas já cultivadas e a possível ocupação de novas terras. Assim, os impactos dessas mudanças sobre as emissões geradas ao longo do ciclo de vida dos biocombustíveis são consideradas.

 

Contudo, efeitos diretos sobre as regiões produtoras (como a poluição do ar e da água, a proteção da biodiversidade e o combate à degradação dos solos) ficaram completamente fora do escopo da regulação de biocombustíveis estadunidense. Um estudo realizado pela EPA entre 2007 e 2010 mostra que, nos Estados Unidos, a maior parte da produção de etanol a partir do milho não atende à grande maioria desses critérios de sustentabilidade, sem sofrer qualquer sanção regulatória por isso. Ao contrário, contaram com incentivos para mistura (mandatos e subsídios pagos a blenders por barril misturado), além de barreiras tarifárias à importação de biocombustíveis mais sustentáveis que vigoraram até finais de 2011. A importância do desenvolvimento rural no desenho dessas políticas fica evidente ao se observar esse fato.

 

UE

 

De forma geral, a regulação de biocombustíveis que vigora na Europa é mais orientada para questões socioambientais e contempla diversos mecanismos para importação de produtos externos ao bloco europeu. Apesar da forte influência de movimentos sociais e ambientais no processo político e da menor capacidade de produção agrícola, a configuração política da região ajuda a entender o tratamento distinto daquele observado nos Estados Unidos em sua regulação para combustíveis da biomassa.

 

A Diretiva para Energia Renovável (RED, sigla em inglês), aprovada em 2009, regula os padrões de sustentabilidade dos biocombustíveis produzidos e consumidos nos membros da UE. Embora a ILUC não seja considerada, as reduções nas emissões de gases-estufa também são contabilizadas: desde 2013, a RED proíbe a produção de fontes renováveis que reduzam as emissões em menos de 35% em relação às alternativas fósseis; em 2017, esse percentual sobe para 50% e, em 2018, para 60%. Cabe ressaltar que o etanol produzido a partir do milho nos Estados Unidos reduz pouco mais de 20%.

 

Essa constitui uma condição necessária, mas não suficiente, para obter acesso ao mercado europeu. Além disso, é exigido que as matérias-primas utilizadas não sejam produzidas em regiões de alta biodiversidade, que contenham grandes estoques de carbono ou que sofram risco de assoreamento ou esgotamento de recursos hídricos. Também existem critérios sociais, como as condições de trabalho e a remuneração dos agricultores que compõem a cadeia produtiva. Nesse sentido, há uma preocupação com questões relativas ao desenvolvimento rural, na medida em que a Política Agrícola Comum (PAC) prevê incentivos a produtores de biomassa.

 

O espectro de monitoramento mais amplo adotado pela UE explica a opção de “terceirizar” parte dessa estrutura para certificações privadas mediante os meta-standards, dado que o custo de realizar toda a atividade regulatória criaria encargos extremamente elevados para os países europeus.

 

Considerações finais

 

A discussão acima torna evidente a complexidade envolvida na construção de mecanismos de governança a serem utilizados no mercado internacional de biocombustíveis. A importância de monitoramento da sustentabilidade e os possíveis conflitos que tais exigências podem ter com regras comerciais como aquelas da OMC têm aberto espaço para a adoção de mecanismos de governança privados e de outras formas híbridas entre a regulação pública e privada.

 

Seguindo o exemplo do que já ocorreu em outros mercados com configuração semelhante em termos de exigências socioambientais, observa-se uma interação entre mecanismos de governança públicos e privados que apresenta um caráter mais técnico e econômico (instrumentos de monitoramento e seus custos), bem como político, na medida em que envolvem um processo de legitimação de sistemas de certificação junto a produtores e consumidores (representados pelos policy makers que estabelecem os padrões de sustentabilidade).

 

O processo de certificação de biocombustíveis avançou consideravelmente nos últimos anos e hoje é possível afirmar que existem mecanismos disponíveis para monitorar a sustentabilidade desses produtos em transações internacionais. No Brasil, a União da Indústria de Cana-de-Açúcar (UNICA) realizou grande esforço para acelerar a obtenção de certificações por usinas brasileiras. Em 2013 mais de 25 usinas já haviam obtido a certificação BONSUCRO[5], o que as habilita para o acesso ao mercado europeu. Da mesma forma, a UNICA também centrou esforços para que o etanol brasileiro fosse reconhecido como um biocombustível avançado nos Estados Unidos (redução de emissões acima de 50% em relação à gasolina), o que permite acessar um nicho importante do mercado estadunidense de biocombustíveis.

 

Apesar de todos os esforços para a certificação do etanol brasileiro e a abertura de mercados para esse produto ao longo dos últimos anos, a crise pela qual vem passando o setor não tem permitido que produtores brasileiros aproveitem tais oportunidades para exportar seus produtos.

 

* Bruno Benzaquen Perosa é professor doutor no Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia (IE-UFU). Email: bruno@perosa.com.br.




[1] Em 2012, o programa de biocombustíveis dos Estados Unidos custou mais de US$ 7 bilhões.

[2] Diversos conflitos e contestações já ocorreram em mercados com atributos sustentáveis, como o mercado florestal e de alimentos orgânicos. A exigência de critério socioambiental pode ser interpretada como uma forma de barreira não tarifária.

[3] A ILUC reflete o impacto que a conversão de terras para produção de biocombustíveis poderia ter sobre a paisagem agrícola, como a preservação de áreas ambientalmente sensíveis. Como esse processo envolve uma série de agentes econômicos em uma ampla área territorial, a mensuração de tais mudanças fica difícil para certificações que geralmente consideram apenas uma unidade produtiva.

[4] Atualmente, existem as seguintes categorias: biocombustível celulósico (produzido a partir da hidrólise da celulose ou lignina e com redução acima de 60% em relação à gasolina); diesel de biomassa (redução superior a 50% em relação ao diesel); biocombustível avançado (produzido a partir da fermentação e com redução superior a 50%); e combustível renovável (redução acima de 20%).

[5] Ver lista completa em: <http://bit.ly/1Kv0rev>.  

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10 June 2015
Neste artigo, a autora analisa o impacto dos subsídios aos combustíveis fósseis sobre o desenvolvimento sustentável e discute como o tema da reforma desses subsídios tem sido tratado em diversos fóruns.
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10 June 2015
Partindo de uma análise sobre os impactos da queda no preço do petróleo sobre a produção de biocombustíveis, a autora argumenta, à luz da experiência do Brasil, que o maior desafio da indústria brasileira de etanol é, na verdade, a ausência de clareza e previsibilidade regulatória de longo prazo.
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