Uma longa (e frustrante) jornada

20 September 2017

Depois de 32 anos, retorna para a América do Sul uma reunião ministerial de negociações de regras multilaterais de comércio. A Rodada Uruguai teve início em Punta del Este, em 1986, com a proposta principal de inserir o comércio agrícola nas regras multilaterais do antigo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês).

 

Talvez por ingenuidade, à época acreditávamos que tal tarefa seria possível – até mesmo chegamos a investir expectativas na promessa de subsídio zero, então anunciada pelos Estados Unidos. Também aplaudimos a inclusão do Brasil ao Grupo Cairns, liderado pela Austrália. O Brasil estava longe de ser um grande exportador de bens agrícolas, e suas importações de inúmeros produtos eram significativas. O mundo era outro.

 

A Rodada estendeu-se por oito anos e culminou com a transformação do GATT na Organização Mundial do Comércio (OMC), avançando na consolidação do sistema de solução de controvérsias e do multilateralismo.

 

Além disso, em 1994, os negociadores assinaram dois acordos de interesse para o setor agrícola: o Acordo sobre Agricultura e o Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês). Considerando que os subsídios e a abertura de mercados que constam no Acordo sobre Agricultura permanecem os mesmos desde aquela época, é plausível argumentar que o referido texto cristalizou o status quo e representou um progresso apenas no sentido de evitar retrocessos.

 

Durante as negociações, foram estabelecidos limites de valores em subsídios permitidos por país (de-minimis). Ainda, os subsídios foram classificados segundo a sua capacidade de distorcer o comércio – as chamadas caixas vermelha, amarela, verde e azul. A negociação foi organizada em três pilares: acesso a mercado, subsídios domésticos e subsídios à exportação. Em matéria de acesso a mercado, todas as barreiras foram transformadas em tarifas, e os fluxos existentes foram acomodados em cotas tarifárias.

 

Aos países em desenvolvimento, foi garantido o status quo, dificultando assim o retrocesso. Já os países desenvolvidos obtiveram o Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comércio (TRIPS, sigla em inglês) e o Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) – estes sim, constituíram um avanço, mas para os países desenvolvidos.

 

O progresso foi prometido para o futuro, com a inclusão da cláusula 20 no Acordo sobre Agricultura, que teoricamente reiniciaria a negociação agrícola no ano 2000. Contudo, tal cláusula se mostrou irrelevante nas Conferências Ministeriais de Cingapura (1996) e Seattle (1999), posto que o êxito das tratativas depende da disposição dos dois lados em negociar.

 

Em 2001, a Rodada Doha lançou a Agenda para o Desenvolvimento, com boas intenções para o setor agrícola nos três pilares da negociação. Já na primeira Conferência Ministerial da nova rodada em Cancún (2003), o impasse entre países desenvolvidos e em desenvolvimento ficou evidente. O resultado: nenhum consenso. Foi a primeira atuação do chamado G20 agrícola, coalizão em que o Brasil teve importante participação. Na reunião seguinte, em Hong Kong (2005), houve consenso para uma declaração ministerial totalmente irrelevante. É possível afirmar que houve mais avanços em Cancún, com a exposição dos dissensos, do que em Hong Kong, com um consenso marcado por boas intenções, mas repleto de irrelevância.

 

A reunião ministerial seguinte ocorreu em Genebra e foi marcada pelo descarrilamento da Rodada Doha. Foi uma grande perda de oportunidade. Falharam todos. O diretor-geral Pascal Lamy iniciou a negociação com um texto desbalanceado, muito mais favorável aos países desenvolvidos. O Brasil apoiou de imediato o texto, perdendo a oportunidade de liderar os países em desenvolvimento. Por sua vez, os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) insistiram em regras de salvaguardas que representariam um retrocesso ao Acordo sobre Agricultura, antes mesmo de ter se consolidado como avanço. O ânimo mostrado no Qatar ruiu.

 

O retorno na Conferência Ministerial em Bali, em 2013, foi muito frustrante para o setor agrícola do Brasil. Nessa ocasião, não houve nenhum avanço. Pelo contrário, a Índia defendeu um retrocesso, ao buscar ampliar os subsídios permitidos desde que apresentados como estoques de segurança alimentar. E ainda quiseram que comemorássemos o resultado pela obtenção de um acordo prioritário para os países desenvolvidos: o Acordo sobre Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês). Para completar o cenário, a atuação do Brasil nas negociações de Bali foi omissa nos temas agrícolas, colocando-se como facilitador de um consenso – papel que caberia ao diretor-geral, e não ao país.

 

A Ministerial de Nairobi (2015) resultou com a surpresa do equacionamento do pilar “subsídios diretos à exportação”. É verdade que já não vinham sendo muito utilizados. Mais uma vez, o que o sistema multilateral de comércio nos ofereceu foi a garantia de não haver retrocessos. E foi com a importante e essencial liderança do Brasil, que trazendo a União Europeia (UE), impulsionou esse consenso.

 

Chegamos a Buenos Aires com o desafio – ou obrigação – de avançar. As reuniões já realizadas sinalizam que o pilar “acesso a mercado” não será debatido. Negociações de maior abertura têm ocorrido no âmbito bilateral, regional e megarregional. Quanto à sempre presente tentativa de fechamento dos mercados via acionamento das chamadas “salvaguardas especiais”, esperamos que não prosperem. Somos obrigados a destacar que, em 32 anos de negociação multilateral, nenhum maior acesso a mercado foi obtido. Somente o pilar “subsídio direto à exportação” foi bem encaminhado em Nairobi.

 

Resta o pilar “subsídios domésticos”. Até a reunião ministerial de Genebra (2010), o debate sobre subsídios buscava a redução dos limites existentes dentro da estrutura do Acordo sobre Agricultura. O tempo passou, e tornou-se difícil ter uma proposta que ignorasse as enormes transformações que ocorreram no comércio agrícola internacional.

 

Na Rodada Uruguai e, portanto, no Acordo sobre Agricultura, os subsídios classificados na regra de-minimis não eram tão significativos como hoje – embora importantes. Os produtos internos brutos (PIB) agrícolas cresceram muito, e hoje o de- minimis de muitos países tornou-se extremamente significativo. A dificuldade em negociar dentro da estrutura antiga do Acordo sobre Agricultura leva à tentativa de negociar compromissos proporcionais ao valor da produção agrícola (VoP, sigla em inglês). No entanto, esta constitui uma importante modificação[1].

 

Foi sob essa ótica que parece ter sido elaborada a proposta apresentada por Brasil, Colômbia, Peru, UE e Uruguai (WTO/JOB/AG/99). O documento propõe a definição de um valor único que chamam de “X” como percentual do valor da produção autorizado para subsídios domésticos que distorcem o comércio. Não participamos desse debate. Seria interessante conhecer aonde os proponentes imaginam ser possível chegar em um acordo.

 

Qualquer valor que conseguimos vislumbrar representará um acordo que tem a pretensão de preparar o futuro dentro dessa nova estrutura, e não enfrentar os problemas do presente. A estrutura de subsídios domésticos inserida no Acordo sobre Agricultura resultante da Rodada Uruguai difere muito entre países. As diferenças em como subsidiam ou como protegem seus agricultores com tarifas é muito grande. Alguns países são importadores de alimentos, outros exportam a maior parte da produção e outros são grandes exportadores além de possuírem um robusto mercado doméstico. Uma regra única será muito restritiva para alguns, ou muito liberal para outros.

 

Novamente, décadas depois, o que se oferece é o status quo e dificuldades para um retrocesso – e não um real avanço. A liderança do Brasil na OMC, que em temas agrícolas é real, é utilizada para tentar nivelar enormes disparidades, em muitos casos irrelevantes para a agricultura do Brasil. O que realmente nos incomoda é a concorrência desleal no mercado internacional, que não é enfrentada na proposta conjunta.

 

É importante destacar que a proposta proíbe que os países possam ampliar subsídios. A nova relação entre subsídios e VoP-“X” obriga somente reduções: não autoriza ampliações para os países que já se encontram abaixo dos níveis estabelecidos. Não se trata de um retrocesso, mas sim da ausência de avanço em temas importantes. Perdemos uma oportunidade.

 

Faltou ambição e vontade de avançar. O objetivo de uma negociação deve ser obter um bom acordo, e não qualquer acordo. O problema prioritário que a agricultura do Brasil enfrenta no que se refere a subsídios é a distorção no comércio internacional que prejudica as nossas exportações. Em segundo lugar estão as dificuldades de acesso em inúmeros países, resultado de apoio elevado aos agricultores por subsídios domésticos.

 

Para mudar, abandonando os valores históricos do Acordo sobre Agricultura, e trabalhar com valores proporcionais à produção, é essencial obrigar que todos avancem equitativamente no que diz respeito às reduções de subsídios, utilizando uma média de um período mais recente para os “X” – relações produção por subsídios. O comprometimento de avanço precisa ser igualmente distribuído, diferentemente da proposta de buscar um valor único, que leva a obrigações desequilibradas.

 

Outro problema é não apresentar restrições de limite de subsídio por produto. Uma restrição geral proporcional ao VoP permitirá deslocamentos periódicos de subsídios entre produtos, assim como concentrações em determinados bens.

 

Oferecer uma regra diferenciada para subsídios caixa azul foi um movimento muito infeliz: esse tipo de subsídio precisa passar a ser enquadrado como os outros que distorcem o comércio. A caixa azul foi criada como exceção unicamente para viabilizar a participação da UE no Acordo sobre Agricultura em 1994. Assim, não há por que continuar duas décadas depois. Na Rodada Doha, parecia que os Estados Unidos convenceriam os demais membros de que seus subsídios também se enquadrariam como caixa azul, o que também ocorre com outros poucos países. Caberia ao Brasil convencer a UE desse avanço, e não sucumbir no início da negociação. Essa regra diferenciada para alguns enfraquece a proposta, e esta torna-se claramente a proposta de um país desenvolvido.

 

Todo subsídio distorce o comércio – inclusive aqueles que se enquadram na caixa verde. Seria impossível, mesmo indesejável, imaginar a proibição de qualquer tipo de política pública de apoio à agricultura. Existe forte tendência em alterar políticas agrícolas por meio da eliminação daquelas que se enquadram como distorcivas, transformando-as em caixa verde. Esta é uma tendência que precisa ser revisitada no futuro.

 

A proposta apresenta também uma alternativa para os estoques de alimentos pleiteados pela Índia. Trata-se de uma proposta para aumentar subsídios, o que não deveria estar entre as prioridades do Brasil. Poderemos ser obrigados a aceitar uma regra para esse tipo de aumento de subsídio, mas isso só faria sentido se acompanhado de avanços do nosso interesse. O documento inclui, ainda, a incorporação de uma disposição que defina, para o algodão, um limite de subsídios proporcional ao seu VoP.

 

Resta a dúvida: por que os negociadores do Brasil optaram por antecipar uma proposta conjunta com a UE? Provavelmente, porque se trata de um acordo de livre mercado que tem em seu cronograma uma decisão poucos dias antes da Ministerial da OMC em Buenos Aires. Trata-se de uma decisão equivocada, pois abandona a liderança entre os países em desenvolvimento na reunião multilateral. O abandono de teses tão importantes e sempre defendidas pelo Brasil na OMC somente contribui para o enfraquecimento do país perante os europeus.

 

Como líder na produção e exportação que é, a participação do Brasil em qualquer negociação comercial agrícola é essencial. Não avançaremos sem a nossa liderança. Considerando que o governo do Brasil já apresentou proposta que não nos parece levar a nenhum resultado satisfatório, pouco podemos esperar da Conferência Ministerial de Buenos Aires. É frustrante, para 32 anos de trabalho e esperança.

 

* Pedro Camargo Neto é ex-presidente (1990-1993) e atual vice-presidente da Sociedade Rural Brasileira (SRB). Foi secretário de Produção e Comercialização do Ministério da Agricultura (2001-2002).




[1] A esse respeito, recomendo a leitura da Nota Informativa publicada em maio de 2017 pelo ICTSD, intitulada “Options for WTO Negotiations on Agriculture Domestic Support”. Disponível em: <http://bit.ly/2eS9fjA>.

This article is published under
20 September 2017
Convencida das distorções que subsídios agrícolas geram ao comércio, a embaixadora australiana analisa, neste artigo, os princípios recentemente adotados pelos membros do Grupo Cairns e discute o que é possível alcançar na 11ª Conferência Ministerial da OMC.
Share: 
20 September 2017
O Pontes de setembro abre espaço a algumas das principais coalizões atuantes na Organização Mundial do Comércio (OMC). Qual a natureza da ação coletiva no sistema multilateral de comércio? As...
Share: