¿El mecanismo de salvaguardias especiales discrimina contra los productos agrícolas importados?

8 October 2018

El azúcar comercializado en el mercado estadounidense tiene un precio sistemáticamente mayor que el mismo producto comercializado en otros países. En este contexto, las usinas del nordeste brasileño han sido "beneficiadas" por las cuotas arancelarias (TRQ, por su sigla en inglés) vigentes para las exportaciones de azúcar a los Estados Unidos. De hecho, sólo quien posee una TRQ puede exportar a este país. Además, como el gobierno estadounidense administra los precios pagados a los productores domésticos de azúcar, estos se utilizan como referencia para los precios obtenidos dentro de la cuota.

 

La Figura 1 muestra la diferencia entre el valor unitario promedio percibido por las exportaciones de azúcar desde los estados brasileños de Alagoas y Pernambuco hacia los Estados Unidos – aquellos "beneficiados" por la TRQ y tomados como precio de referencia –, y el valor unitario de las exportaciones paulistas al resto del mundo. Los valores de las exportaciones realizadas a través de la cuota son un 30% promedio superior a los precios obtenidos en el resto del mundo.

 

 

¿Cómo puede ser que la existencia de una barrera proteccionista como la TRQ beneficie a los exportadores? Esta aparente contradicción puede ser explicada por medio del funcionamiento de las cuotas arancelarias.

 

La Figura 2 representa una curva de demanda de importación (D) bajo un sistema de cuota arancelaria. En ella, se deben observar cuatro componentes principales:

 

i) el volumen de la cuota (segmento 0-MQ), y la cantidad importada total (M);

ii) el arancel pagado dentro de la cuota o intra-cuota (Ti), que incide en los precios del mercado internacional (P1) hasta el límite MQ (M<MQ), de forma que P2 representa el precio doméstico;

iii) el arancel pagado fuera de la cuota o extra-cuota (Te), que es el arancel cobrado sobre el precio del mercado internacional para las importaciones por encima del volumen MQ (M>MQ), resultando en un precio doméstico P3;

iv) el método de administración de la cuota (recta vertical que determina MQ).

 

Bajo este esquema, cuando la demanda es mayor a MQ, el importador no tiene margen para pagar un precio superior a P1, ya que cualquier diferencia entre el precio pagado por el consumidor (P3) y P1 corresponde al pago del arancel extra-cuota. Por otro lado, dentro de la cuota, el importador sí tiene un margen para pagar un precio por encima de P1, ya que el arancel intra-cuota (Ti) es menor que el extra-cuota (Te). Toda la diferencia entre estos dos aranceles corresponde a una ganancia de renta (o renta de la cuota), que es apropiada por el importador y/o exportador, dependiendo del método de administración de las cuotas, siendo esto el cuarto componente de las TRQ descrito anteriormente.

 

Existen métodos que ofrecen una mayor posibilidad de apropiarse de la renta de la cuota, ya sea por parte del importador o del exportador que, en general, se distribuyen esta ganancia entre ambos. En otras palabras, es esperable que los precios de importación intra-cuota sean superiores al observado extra-cuota, debido a la incorporación de la renta de la cuota al precio de importación. A su vez, esto explica el comportamiento de los precios en la Figura 1, así como el precio recibido por las usinas del nordeste brasileño dentro de la cuota estadounidense.

 

 

Sin embargo, cuando se realiza un análisis más detallado de las importaciones de los Estados Unidos, se observa algo curioso. A diferencia de lo esperado, para las líneas arancelarias más relevantes dentro de las principales TRQ existentes – incluso las del azúcar –, los precios unitarios medios de importación fueron superiores para las importaciones extra-cuota (período 1996-2017). En pocas palabras, se verificó que el valor unitario de las importaciones extra-cuota fue superior al precio pagado intra-cuota en las siguientes proporciones: 37% y 11% para, respectivamente, la carne bovina refrigerada y congelada, y 17% para el azúcar en bruto. Entre los lácteos, la manteca obtuvo un valor unitario de importación extra-cuota 11% superior al valor unitario intra-cuota – la misma diferencia fue de entre 42% y 62% para la leche en polvo y de 2%, 11% y 63% para las líneas arancelarias correspondientes a diferentes tipos de quesos. Estos productos corresponden a las cuotas arancelarias del mercado estadounidense con mayores niveles de comercialización[1].

 

Los gráficos de la Figura 3 muestran el comportamiento de algunos de estos valores unitarios, calculados para las líneas arancelarias más significativas. De todos los productos analizados, sólo el valor unitario de importación de la leche condensada no presentó diferencias con el promedio del período. Para los demás productos, el precio intra-cuota fue inferior al extra-cuota.

 

Sin embargo, se esperaría lo contrario: según lo expuesto anteriormente, el valor unitario de importación intra-cuota debiera ser superior. Tampoco se debiera esperar que ambos precios sean equivalentes. En este sentido, sólo el azúcar refinado presentó el comportamiento esperado, con un valor unitario medio 6% inferior en las importaciones extra-cuota[2].

           

 

Entonces, ¿está equivocada la teoría sobre el comportamiento de los precios de importación bajo TRQ? Los datos descritos en la Figura 1 corroboran la teoría de precios intra-cuota mayores. ¿Cómo explicar este comportamiento? Este artículo tiene como objetivo advertir sobre la ocurrencia de esta "anomalía", así como ofrecer una hipótesis que explique este comportamiento. Habiendo ya hecho lo primero, es necesario explicar otra política proteccionista adoptada por los Estados Unidos para reflexionar sobre lo segundo: la salvaguarda especial (SSG, por su sigla en inglés).

 

Las salvaguardias especiales son aranceles adicionales a los aranceles de importación, aplicados sobre algunos productos agrícolas sin necesidad de comprobación de daño en el país importador. La selección de productos con derecho a la aplicación de este arancel adicional fue establecida al final de la Ronda Uruguay, en el año 1995. Una condición básica para aplicar la SSG es que el arancel sea aplicado sólo para los productos con cuotas arancelarias, siempre y cuando las importaciones estén por encima del límite de la cuota (MQ) – es decir, sujetas a la aplicación del arancel extra-cuota. Se definieron dos gatillos para la aplicación de la tarifa adicional de la SSG: uno de precio, cuando el precio de importación extra-cuota es inferior a un determinado límite (gatillo de precio) y las SSG de volumen, cuando el volumen de importación extra-cuota es superior a la media de las importaciones de los últimos tres años (gatillo de volumen).

 

Entendido el funcionamiento básico de la SSG – y teniendo en cuenta que todas las importaciones extra-cuota de los Estados Unidos están sujetas a la aplicación de la SSG que gatilla por precio –, la hipótesis planteada en este artículo para explicar los altos precios en las importaciones extra-cuota es la siguiente.

 

La amenaza de un arancel adicional (SSG) sobre las importaciones fuera de la cuota arancelaria favorece la importación de productos que, dentro de la descripción indicada por la línea arancelaria, tenga normas de calidad superiores y, por lo tanto, precios más elevados, dificultando así el accionamiento de la SSG por precio. Se recuerda aquí el hecho de que la SSG sólo se activa cuando el precio de importación es inferior al gatillo predeterminado.

 

En consecuencia, productos que tengan precios menores, sea por la calidad u otra característica que diferencie el precio dentro de la misma línea arancelaria, estarían siendo importados prioritariamente dentro de la cuota. Con esta condición (es decir, intra-cuota) el precio de importación puede ser inferior al gatillo y la SSG no será activada. Es decir, se plantea la hipótesis de que el derecho de aplicación de la SSG con gatillo de precio, principalmente en los casos donde la SSG ya viene siendo aplicada, es un factor que discrimina productos dentro de una misma línea arancelaria.

 

Esto puede traer consecuencias perjudiciales para el comercio internacional, ya que la SSG puede estar desincentivando la importación extra-cuota de productos más económicos que sólo se importarían intra-cuota. En este caso, la cuota arancelaria estaría actuando como una cuota simple para un grupo de productos más económicos –mecanismo prohibido por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Las importaciones extra-cuota se producen porque este grupo de productos importados estaría siendo diferenciado, presentando precios más altos que los bienes importados dentro de la cuota. En este caso, la discriminación causada por la SSG estaría dificultando la importación de estos productos intra-cuota, ya que el precio más elevado reduce la ganancia de renta de la cuota, y los mismos sólo se importarían extra-cuota – es decir, sujetos a altos niveles arancelarios y, todavía más, a la aplicación del arancel adicional derivado de la SSG.

 

La OMC también prohíbe la aplicación de la SSG para productos que no tengan una cuota arancelaria. La Figura 4 describe el funcionamiento de este mercado. En esta figura, una línea arancelaria que posee una TRQ, estaría separada en producto A y producto B. Las importaciones del producto A tienden a tener un comportamiento de cuota pura y las del producto B, una importación sin espacio dentro de la cuota (sin TRQ), y sujeta a la aplicación de la tarifa extra-cuota y de la SSG.

 

 

De esta manera, identificamos evidencias para realizar un análisis más detallado y hasta un posible contencioso contra la aplicación de las SSG. Este recurso se estableció con carácter temporal y debiera haber dejado de aplicarse desde el año 2000, cuando terminó el período de implementación de las modificaciones definidas en la Ronda Uruguay de la OMC para los países desarrollados.

 

Este comportamiento se refiere a las importaciones de los Estados Unidos, ya que para ello es necesario separar los datos de las importaciones intra-cuota de aquellas extra-cuota. Esto no es posible para la mayoría de los países, pues sólo hay una línea arancelaria para las importaciones intra y extra-cuota. Sin embargo, esta diferenciación sí puede ser excepcionalmente observada en las importaciones de Estados Unidos. Una vez comprobadas las evidencias para este país, se puede suponer su ocurrencia en los demás mercados que también tienen derecho a la aplicación de la SSG con gatillo de precio, como la Unión Europea (UE) y Canadá, los otros grandes importadores agrícolas.

 

Se considera también que esta discriminación de producto puede ocurrir principalmente para bienes con mayores posibilidades de diferenciación en términos de calidad. Sin embargo, tal práctica se verifica incluso para materias primas como el azúcar en bruto. Otra posibilidad, menos probable, es que los precios informados para las exportaciones extra-cuota sean erróneos y más elevados, en la medida suficiente para evitar la incidencia de las salvaguardias.

 

* Cinthia Cabral da Costa es investigadora de EMBRAPA, cinthia.cabral.da.costa@gmail.com

** Heloisa Lee Burnquist es profesora titular, ESALQ / USP, hlburnqu@usp.br




[1] Uno de los métodos de administración de la cuota que más favorece la obtención de ganancias de renta de la cuota para el exportador (un precio de importación superior dentro de la cuota) es el método de asignación por países. Según el documento G/AG/N/USA/2/Add.3 del 5 de octubre de 2001, notificado en la OMC, la mayoría de las cuotas estadounidenses implementa este método.

[2] Recordemos que el valor unitario de importación se calcula sobre la base del precio CIF, que sólo considera los costos de transporte y seguro y no el pago del arancel de importación.
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