¿Obstaculiza el FMI los caminos al desarrollo orientado por el comercio?

1 December 2007

La última revisión que el Fondo Monetario Internacional hizo de sus criterios para la supervisión de las políticas cambiarias de los gobiernos miembros, amenaza con reducir drásticamente las opciones de crecimiento, creación de empleo y diversifi cación de las economías de los países en desarrollo.

El pasado junio, el FMI decidió hacer algunas modifi caciones a las directrices principales de implementación del Artículo IV de su Convenio Constitutivo1. Las directrices, emitidas originalmente en 1977, regulan el papel del Fondo en la supervisión de las políticas cambiarias de los países miembros. Irónicamente, estas revisiones reducirán el espacio de las políticas necesarias para que los países en desarrollo apliquen satisfactoriamente un modelo de crecimiento orientado por el comercio y las exportaciones, precisamente el tipo de modelo que el Fondo y su institución hermana, el Banco Mundial, durante más de veinte años han predicado que debieran usar los países en desarrollo.

Esto explica la fuerte reacción del Grupo de los 24, una coalición de países en desarrollo que forman parte del FMI. Cuando se dieron a conocer los planes para la nueva redacción de la decisión, el grupo expresó su preocupación de que “ampliar los principios para la orientación de los miembros en la decisión hace menos clara la distinción entre la supervisión de las políticas cambiarias y la supervisión de las políticas nacionales”.

El Directorio del FMI recalcó que la decisión de 2007 no ‘crearía nuevas obligaciones para los miembros’. Sin embargo, los cambios incluidos en el nuevo documento están lejos de ser intrascendentes, especialmente para una serie de países que han sido capaces de establecer las condiciones cambiarias necesarias para tener la oportunidad de sacarle provecho al comercio en términos de acumulación de capital y desarrollo.

Las nuevas directrices reiteran que un “miembro debe abstenerse de manipular los tipos de cambio o el sistema monetario internacional con miras a evitar un ajuste efectivo de la balanza de pagos u obtener una ventaja competitiva desleal frente a los demás miembros”. Pero a los principios existentes hasta la fecha para guiar la valoración por parte del Fondo de lo que constituye una ‘manipulación’, se ha añadido otro que dice: “Un miembro debe evitar políticas cambiarias que se traduzcan en inestabilidad externa”. La decisión de 1977 también incluía una lista de eventos que “exigirían una revisión exhaustiva y podrían indicar la necesidad de entablar una discusión con el miembro”. A dicha lista, las directrices revisadas agregan ‘desalineación fundamental del tipo de cambio’ y ‘défi cits o superávits de la cuenta corriente cuantiosos y prolongados’.

Como resultado, todo lo que requieren las políticas de un miembro del FMI para hacerse censurables es que vayan en detrimento de una noción poco precisa de ‘estabilidad externa’. De hecho, según el ex Director Gerente, el Sr. Rodrigo Rato, las nuevas directrices tienen el propósito de colocar la inestabilidad externa en el centro del sistema de supervisión.

Las declaraciones ofi ciales, tales como las del Primer Subdirector Gerente del FMI, John Lipsky, sostienen que la decisión tuvo un gran apoyo. Sin embargo, su explicación contrasta marcadamente con declaraciones dadas por el Director Ejecutivo del FMI para China, Ge Huayong, quien ha manifestado que las directrices fueron aprobadas por “una minoría de países desarrollados que cuentan con muchos derechos de voto”. Los informes de noticias mencionan al menos dos naciones que no respaldaron los cambios.

¿Apuntar a las historias exitosas de países en desarrollo?

La nueva decisión emerge tras meses de presión de los Estados Unidos (EE.UU.) sobre el FMI para persuadir al gobierno chino a revaluar el tipo de cambio del yuan, al cual muchos estadounidenses culpan por el défi cit comercial creciente de su país.. Es posible que no sea una coincidencia que la decisión use la expresión ‘desalineación fundamental del tipo de cambio’, la cual es prácticamente una copia de la terminología utilizada en un proyecto de ley –considerado por muchos como una respuesta al creciente resentimiento contra los bienes baratos importados de China – que actualmente está bajo estudio en el Congreso de los Estados Unidos (Ver Bridges, Año 11, No.4 página 12).

La decisión representa un paso hacia atrás no solo para China, sino para cualquier país en desarrollo que esté esforzándose por alcanzar el desarrollo a través de las exportaciones. En los últimos años, y especialmente como reacción ante el colapso de 1997, varios países en desarrollo asiáticos han buscado aumentar sus niveles de reservas como medida de prevención contra un ataque especulativo, y han evadido la necesidad de recurrir al FMI. Las compras masivas de moneda extranjera hechas por estos países, han dado como resultado el favorecimiento de tipos de cambios reales bajos, con los efectos igualmente fortalecedores de mejorar su competitividad y acumular superávits de cuenta corriente de proporciones considerables. Al mismo tiempo que los mayores ingresos por las expor taciones presionaron a sus monedas a que se apreciaran, también se promovieron intervenciones adicionales en las entradas de capital y en el mercado cambiario para mantener a las monedas en ese nivel bajo.

Algunos países de América Latina han seguido la misma tendencia, particularmente Argentina. Después del colapso del tipo de cambio fi jo del peso en paridad uno a uno con el dólar tras la crisis fi nanciera del 2002, el mantenimiento continuo de un tipo de cambio competitivo para las exportaciones es uno de los factores clave de las tasas de crecimiento exitosas que el país ha logrado mantener por cuatro años consecutivos2. Vale la pena resaltar que Argentina no podría haber mantenido este régimen si no hubiese podido reembolsar anticipadamente sus préstamos pendientes con el FMI, el cual insistía en la fl otación del tipo de cambio como condición para renovar su acuerdo de préstamo.

Rechazar el papel de los tipos de cambio como herramientas útiles para las políticas

La utilización del tipo de cambio como un instrumento para mejorar el rendimiento comercial de los productores nacionales, se basa en una valoración rigurosa de las experiencias históricas de aquellos países en desarrollo que se han desarrollado satisfactoriamente mediante el comercio. En opinión de algunos economistas, todos los países que lo han hecho fueron capaces de “mantener tipos de cambio atractivos para los exportadores durante largos períodos de tiempo” 3. Por otro lado, frecuentemente la revaluación de los tipos de cambio ha tenido un impacto negativo sobre las expectativas de competitividad, ingresos y crecimiento4.

Además, como ha señalado la UNCTAD, el tipo de cambio es un instrumento importante para crear políticas que les brinden a los productores nacionales incentivos a través de ganancias para que inviertan en sectores de exportaciones no tradicionales. Por lo tanto, un precio real de la moneda bajo no solo puede ayudar a incrementar el volumen de las exportaciones, sino también a diversifi car su composición. Algunos, como Dani Rodrik, incluso llegan a decir que “posiblemente una depreciación del tipo de cambio real creíble y sostenida representa la política industrial más efi caz que existe”5. Roberto Frenkel ha observado que “la intervención de los bancos centrales en el mercado cambiario debería estar orientada hacia la estabilidad a largo plazo de un tipo de cambio real competitivo, con miras a darles los incentivos apropiados a las industrias comerciales, reducir la incertidumbre de las decisiones de inversión y empleo, y evitar una balanza de pagos y unas tendencias de deuda insostenibles”6. Un nivel del tipo de cambio real que sea competitivo conduce a una mayor generación de empleo, tanto en el sector comercial como en el sector no comercial.

Por defi nición, el tipo de cambio ‘sostenido’ y ‘estable’ necesario para el éxito de la estrategia de desarrollo basada en las exportaciones requerirá de cierto grado de intervención gubernamental en las políticas cambiaria y monetaria. Este es exactamente el tipo de intervención que el FMI está tratando de prohibir con su nueva Decisión sobre Supervisión, al identifi car los ‘superávits de la cuenta corriente cuantiosos y prolongados’ como un factor que debiera suscitar la presión de parte del FMI para corregir (en este caso, revaluar) el tipo de cambio.

La decisión también plantea una serie de inquietudes al respecto de las difi cultades prácticas involucradas en la interpretación del grado de discreción que aquella les concede a las autoridades del FMI, el cual probablemente se ampliará considerablemente. Una de las difi cultades principales es evaluar qué constituye la ‘manipulación’. De hecho, no hay un acuerdo entre los economistas (ni qué decir entre políticos) acerca de lo que constituye una desalineación de la moneda, mucho menos acerca de en qué medida debiera tolerarse una desalineación. El énfasis de la decisión de 1977 en la existencia de una intención de ‘obtener una ventaja competitiva desleal’ a lo largo de todos estos años ha dejado espacio para que los países en desarrollo apliquen cierto grado de intervención, orientada por las prioridades de desarrollo. La interpretación de expresiones recientemente añadidas, tales como ‘estabilidad externa resultante’ o ‘desalineación de la moneda’, como si fueran situaciones objetivas cuya existencia cualquiera podría determinar con facilidad, deja potencialmente dicha interpretación en manos del FMI. Sin duda, no es para nada tranquilizador el hecho de que el FMI sea la misma institución en la cual la decisión de 2007 aparentemente fue aprobada ‘por una minoría de países desarrollados con muchos derechos de voto’.

Al mismo tiempo, la revisión del FMI pasó por alto una excelente oportunidad para enfrentar un problema decisivo de los países en desarrollo que intentan desarrollarse a través del comercio. Así como un tipo de cambio estable y competitivo ayuda a los países a mejorar su rendimiento comercial, la volatilidad a corto plazo de los tipos de cambio es perjudicial para dicho rendimiento, pues obstaculiza los esfuerzos por realizar inversiones sostenidas y predecibles en actividades económicas orientadas a la exportación. De hecho, proporcionar indicios adecuados en esta área podría producir muchas más mejoras, en cuanto a las capacidades del lado de la oferta, de las que podría conseguir la agenda completa de la Ayuda para el Comercio (sin duda más de las que ha conseguido hasta la fecha).

Frecuentemente, las desalineaciones del tipo de cambio entre los países que emiten moneda dura causan episodios de ajustes excesivos del tipo de cambio en los países en desarrollo asociados con una sobrevaloración y una subvaluación pronunciadas, ciclos de alza y caída que perjudican incluso a aquellos cuyos ‘fundamentos’ están en la mejor de las formas. Varias organizaciones de la sociedad civil hacieron mención a esta gran asimetría en una carta del 2003 presentada al Grupo de Trabajo sobre Comercio, Deuda y Finanzas de la OMC: “Desde la caída del sistema de paridad Bretton Woods en la década de 1970, la inestabilidad y las desalineaciones de los tipos de cambio de moneda han distorsionado las ventajas comparativas reales y el valor de las concesiones arancelarias y de las medidas de liberalización comercial basada en precios acordadas en negociaciones comerciales consecutivas. El FMI, tras haber perdido su poder sobre países cuyas monedas se conservan como reservas internaciones, ha demostrado ser un instrumento ineficaz al supervisar las políticas monetarias de dichos países.”

Indudablemente, no existe una buena disposición entre los principales accionistas del FMI para conferirle al Fondo las prerrogativas que le permitirían desempeñar un papel efi caz como coordinador u ‘árbitro’ de los tipos de cambio de los principales emisores de moneda dura. Es interesante que, al advertir este vacío, el último informe sobre Comercio y Desarrollo de la UNCTAD solicita un nuevo código de conducta que someta las variaciones en el tipo de cambio real a una supervisión multilateral7.

La revisión de la supervisión fue una parte central de la estrategia a mediano plazo del FMI que el Sr. De Rato planeó y organizó como esfuerzo por revigorizar la decaída credibilidad y la relevancia de la institución en la economía global. Sin embargo, es difícil creer que la credibilidad del Fondo como institución multilateral no se verá más que perjudicada por el resultado de la revisión. La esperanza de que el FMI desempeñara un papel imparcial en la supervisión de la coordinación multilateral del tipo de cambio se ha desvanecido ante la extrema similitud entre los objetivos del gobierno de los EE.UU. y el resultado de la decisión. Además, la manera descarada en que la decisión ignoró la voluntad expresada por los Ministros del G-24 confi rma, de nuevo, lo poco que en el Fondo importa la voz de los países en desarrollo.

Paradójicamente, el impacto que esta decisión sin duda tendrá sobre la credibilidad del Fondo, también tiene un aspecto positivo. Ante el flujo de reembolsos anticipados que continúa entrando en el Fondo Monetario Internacional, la credibilidad y la calidad – en lugar del ‘poder del diinero’ – son todo lo que le queda al FMI para atraer la atención de los gobiernos de los países en desarrollo. Por consiguiente, es muy probable que el número de países que realmente tienen que prestarle atención a la supervisión del FMI continúe disminuyendo.

Aldo Caliari - Director del Proyecto Rethinking Bretton Woods en el Center of Concern en Washington D.C.

1 FMI, Bilateral Surveillance over Members’ Policies, June 15 2007 (2007 Decision), Part II

2 Frenkel, Rober to. (2007). Argentina’s Monetary and Exchange Rate Policies after the Convertibility Regime Collapse.

3 Agosin & Tussie. (2003). Trade and Growth: New Dilemmas in Trade Policy.

4 UNCTAD. (2007). Trade and Development Report. Ginebra. P. 28

5 Rodrik, Dani, (2004). Growth Strategies. Harvard University

6 Frenkel, (2004). In Diversity in Development: Reconsidering the Washington Consensus. FONDAD.

7 UNCTAD, 2007:29

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