¿Qué se puede esperar de la Ministerial de la OMC? Una entrevista con la presidenta de la MC11, ministra Susana Malcorra

11 December 2017

Usted ha cumplido un rol clave en la promoción y negociación de la Agenda 2030. ¿Cómo evalúa el rol de la Organización Mundial del Comercio (OMC) – y de la Conferencia Ministerial en particular – en el alineamiento de la agenda multilateral de comercio con la agenda de desarrollo sostenible 2030?

 

En primer lugar, es importante recordar que la Agenda 2030 fue adoptada hace dos años por todos los países en el marco de las Naciones Unidas. Es una agenda que busca dejar atrás las inequidades y diferencias entre los países y, dentro de los países, entre las personas. Es una agenda abarcativa, y entiendo que es lo más ambicioso que se ha hecho hasta ahora en temas de desarrollo e inequidad. Esta es una de las grandes cuestiones que – creo yo – están “tiñendo” las discusiones dentro de la OMC.

 

Desde ese punto de vista, el comercio se incorporó a la agenda por primera vez como un eje fundamental del desarrollo. Entonces, la vinculación entre la OMC y la Agenda 2030 es obvia porque hay un objetivo que las vincula directamente, más allá de otros elementos particulares – por ejemplo, el tema de pesca – que son específicamente mencionados en los dos mecanismos.

 

En el momento actual, tenemos que entender que todo lo que discutimos en el contexto de la OMC tiene una línea muy particular, un contexto mucho más técnico, pero ello debe estar – porque así lo comprometieron los países – alineado de alguna manera con los principios que esa Agenda 2030 definió sólo hace dos años, en el 2015.

 

Teniendo en cuenta los movimientos recientes de multiplicación y actualización de acuerdos regionales en América Latina, ¿de qué manera incide este escenario en el sistema multilateral de comercio?

 

Para responder, es conveniente vincular la pregunta con el rol que históricamente América Latina ha tenido en el contexto del multilateralismo. La región siempre ha sido una fuerte promotora del multilateralismo desde la génesis de las Naciones Unidas. En aquel momento, América Latina tenía una representación porcentualmente muy grande y jugó un rol muy importante, entre otras cosas, en la vinculación del multilateralismo global con el regional. Entonces esto no es nuevo: es una posición histórica. América Latina siempre ha privilegiado el bascular entre el multilateral general y lo regional porque entiende que hay cuestiones regionales que sirven para viabilizar lo multilateral. En ese contexto, son muchas las iniciativas en el área de comercio en América Latina, haciendo de la región una gran activista en estos temas.

 

Si hay algo en que hacer una autocrítica es quizás que ese activismo nos ha llevado a tener muchas iniciativas que no necesariamente están bien articuladas. Y como bien sabemos en el comercio, el tamaño del mercado es importante.

 

Creo que una de las grandes cuestiones que tenemos que trabajar es mejorar las articulaciones entre las iniciativas ya existentes. Tenemos que empezar por trabajar con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), los acuerdos en Centroamérica, los acuerdos en el Caribe, el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Alianza del Pacífico – que es un modelo mucho más abierto, más libre. Todas estas iniciativas, hay que articularlas para que transformemos nuestras fortalezas en una fortaleza de negociación, que sirva para que América Latina tenga un rol más importante hacia afuera, pero también para que lo que se negocia hacia afuera tenga un impacto mayor para los pueblos de América Latina.

 

Mi eje en ese sentido es trabajar sobre una articulación moderna, y no rígida. Por ejemplo, siendo canciller de la Argentina, empezamos a trabajar entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, y eso ya está empezando a concretarse: acaba de firmarse una renovación del acuerdo entre Chile y Argentina que refleja esta necesidad de articulación plurilateral. Además, no hay que generar nuevas instituciones, nuevas burocracias que le agreguen peso. Al contrario: hay que montarse sobre lo que existe, darle más empoderamiento y usarlo de la mejor manera posible.

 

Yo creo que eso va a posicionar a América Latina en esta ronda de negociación. El presidente Macri ha decidido invitar a los presidentes de la región y precisamente lo ha hecho con el objetivo de demostrar que, si es cierto que la Conferencia se realiza en la Argentina, este evento también ocurre en la región en general. Como tal, hay que tener una voz articulada y consensuada, que nos permita proyectarnos mejor.

 

En el pasado, muchos analistas se han decepcionado con la falta de avances concretos en la OMC. Por otro lado, la aprobación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y la dinamización de las conversaciones en temas como el comercio digital han conllevado a posiciones más optimistas en cuanto al rol de la OMC en los últimos años. ¿Cuáles son los ejes temáticos de relevancia en los que se espera avanzar en las negociaciones en Buenos Aires?

 

En primer lugar, es claro que la OMC está en una encrucijada. Es evidente que hay planteos de países que ponen en tela de juicio la validez del modelo actual – incluso por parte de aquellos que históricamente han sido defensores y generadores del libre comercio. Así, Argentina se transforma en la sede de la Conferencia Ministerial en un momento especialmente complejo.

 

En la OMC, creo que hay cuestiones históricas que siguen pendientes, que hacen que haya temas áridos hacia la Ministerial. Por ejemplo, muchos de los temas de la Ronda de Doha siguen pendientes, generando entre los miembros la sensación de frustración, de no haber avanzado lo suficiente.

 

Por otro lado, el Acuerdo de Facilitación del Comercio, ratificado con el apoyo de la mayoría de los países, fue un éxito rotundo para la OMC. Es cierto que en ese contexto se empieza a ver la necesidad de discutir algunas cuestiones “más nuevas”, como la agenda digital, facilitación de inversiones, género y, muy fundamentalmente, temas vinculados a las micro, pequeñas y medianas empresas. Me parece que un logro en Buenos Aires sería definir algo que en nuestra reunión en Marrakech quedó claramente plasmado: que hay vida después de Buenos Aires.

 

En primer lugar, en la Ministerial vamos a tener la oportunidad de lograr algunos resultados en la agenda más histórica. Algunas cuestiones de agricultura y pesca pueden prosperar, por ejemplo. No creo que nada de esto sea enormemente ambicioso, considerando el momento en el cual estamos viviendo. Sin embargo, si hacemos una combinación entre decisiones concretas y decisiones de proceso tanto en la agenda tradicional como en la agenda nueva, ello significa confirmar el compromiso global con la OMC – la necesidad de mantener la agenda viva. La realidad es que las conferencias son un hito, pero no son ni el principio, ni el final de nada: son parte de un proceso continuo.

 

Si lo queremos reafirmar todo esto en un contexto crítico, creo que vamos a alcanzar un éxito de lo que ha sido históricamente uno de los grandes conductores de crecimiento del mundo: el comercio. Quizás también logramos un reconocimiento de que el sistema que tenemos es perfectible – y, por supuesto, eso está enmanos de los Estados miembros. Si hay oportunidad en la Conferencia, es posible que se trabajen opciones para el perfeccionamiento del sistema. Desde nuestro punto de vista, ello es una agenda positiva, que reconfirma el compromiso con el multilateralismo en temas de comercio – algo fundamental para nosotros desde el Sur.

 

¿Cómo la Presidencia de la Conferencia Ministerial puede contribuir para crear las condiciones favorables para la negociación de los miembros?

 

Como siempre digo, la Presidencia de una Ministerial es un rol muy complejo porque realmente éste comienza en el día que se inicia la Conferencia. En ese sentido, hay que ser muy cuidadoso de estar involucrado, pero no invadir el espacio que le corresponde a los Estados miembros para la propia negociación y, por supuesto, al Consejo y a la Presidencia del Consejo en su rol – sobre todo para definir el mensaje político de la Declaración que cierra la Ministerial de Buenos Aires.

 

Dicho eso, una de las cosas que yo escuché de todos los Estados miembros fue una cierta frustración histórica con una construcción opaca hacia las conferencias anteriores, sea Bali o Nairobi – es decir, no fue una construcción que involucró a todos los miembros. En ese sentido, uno de los compromisos asumidos fue la responsabilidad de hacer un fuerte outreach, escuchando y visitando a todos los miembros. Hemos recorrido el mundo de una manera muy intensa y hemos visto a todos los grupos que están representando a los Estados miembros dentro de la OMC: desde el Grupo Africano, pasando por Asia, el grupo que representa a África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y, finalmente, hemos estado con el grupo nuestro, en la reunión del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). También hemos visitado las capitales de los principales países: Bruselas, como un referente de la Unión Europea (UE), Nueva Delhi, Beijing y Washington. Algunos otros no he podido visitar porque simplemente no fue factible coordinarlo, pero hemos estado abiertos a escuchar a todos los países y grupos.

 

En estos encuentros, hemos recibido todos los comentarios – y hemos dado los nuestros, desde la óptica de haber escuchado a otros. Me parece que ello nos da una visión de donde están las perspectivas y, como siempre digo, esa es una condición necesaria, pero no suficiente. Lograr un resultado compartido es una responsabilidad compartida: ahora, es necesario que los Estados miembros se enfoquen y se alinean para llegar a Buenos Aires con un texto que no sea totalmente encorchetado, sino que refleje suficiente consenso, con algún espacio de índole político para que los ministros terminen esos aspectos.

 

Este es el recorrido que hemos hecho, con enorme dedicación, de un enorme compromiso, con la idea de que, como Presidencia, tenemos que viabilizar el consenso, pero un consenso responsable, donde todo el mundo entiende los límites de lo posible y avanza en una combinación de decisiones con resultados que le dan vida a la OMC.

 

Las negociaciones climáticas que resultaron en el Acuerdo de París han sido consideradas un éxito en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por su sigla en inglés). Bajo críticas sobre la eficiencia y la efectividad del Protocolo de Kioto, las partes en París trabajaron con una metodología de negociación novedosa y han podido involucrar tanto a países desarrollados como a países en desarrollo en el establecimiento de compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. En una reflexión comparativa acerca de los retos y las tácticas de negociación en la UNFCCC, de un lado, y la OMC, de otro, ¿qué puede la OMC aprender y utilizar de la reciente negociación del Acuerdo de París?

 

Lo primero a señalar es que el consenso es posible. Hay posibilidades de encontrar los espacios para que todos los desarrollados, los no desarrollados, los más desarrollados y los menos desarrollados puedan hacer su aporte y ser escuchados, pero al mismo tiempo entiendan el límite de lo posible. En otras palabras, una negociación nunca nos lleva a todo lo que quisiéramos tener como máxima aspiración, sino a lo posible. En un tema muy complejo y muy difícil, donde claramente hay intereses que se pueden interpretar como contrapuestos, creo que el Acuerdo de París muestra que hay posibilidades de llegar a un acuerdo.

 

Es verdad que existe mucha crítica al Acuerdo de París por no ser lo suficientemente ambicioso. Bueno, maximizar la ambición muchas veces lleva al fracaso de la negociación. Me parece que el modelo a seguir es éste: ¿qué es lo máximo posible, en el contexto actual, que refleje las necesidades de los países desarrollados y los países en desarrollo, sobre todo de los países menos desarrollados, que necesitan del comercio como una herramienta fundamental para su prosperidad? Tenemos que sentar a la mesa con esa flexibilidad y amplitud para encontrar los espacios comunes. En el caso de la OMC, me parece que tenemos una flexibilidad adicional, ya que podemos acordar ciertos temas y establecer acuerdos de proceso en otras – lo que no era exactamente el caso de París, donde había que acordar el marco completo.

 

Creo ser este el espíritu que hemos puesto como Presidencia de la Ministerial: hacer un enorme esfuerzo de acercar y escuchar a todos, buscando cómo reflejar la perspectiva de todos en ese espacio común. Entiendo que definitivamente no solo podemos aprender con la experiencia del Acuerdo de París, sino que podemos lograr un éxito equivalente.

 

Durante los últimos años ha aumentado considerablemente el apoyo a una “agenda unilateral” en temas como comercio y migración. Por su parte, el sistema multilateral de comercio se ha caracterizado por el enfoque en la cooperación y la construcción de un sistema basado en reglas. En su opinión, ¿de qué manera eventos como la Conferencia Ministerial permiten a la OMC defender la solidez de su modelo basado en reglas?

 

En primer lugar, hay que señalar que, después de haber escuchado mucho, nadie me dijo que el sistema basado en los principios de la OMC debía desaparecer. De hecho, en nuestra reunión en Marrakech se reconfirmó, por parte de todos los participantes, que la OMC es un vehículo fundamental para avanzar en el comercio. Obviamente hay gradientes, visiones más bilaterales en los acuerdos, pero no necesariamente hay algo malo en una visión bilateral si esto se hace en el marco de las reglas de la OMC.

 

Yo tengo la impresión de que esa combinación es factible, así como tengo la impresión de que parte de las críticas que ha habido se han dado por algunos aspectos de la OMC que pueden ser perfectibles – y esto no depende de un solo país o de una sola administración. En mi visión, ha habido un consenso creciente que estos aspectos de aplicación de las reglas o del manejo de las reglas requieren procesos más ágiles, más conducentes a resultados. Claramente no veo que se estén planteando opciones blanco o negro, que son las opciones disruptivas y que pueden hacer que el sistema actual entre en una crisis profunda. Sí, es cierto que hay distintos matices de gris entre los países – y ello es el multilateralismo: coordinar entre los matices de gris para llegar a un gris común, a una percepción de que efectivamente lo que tenemos que hacer nos satisface en algo, aunque no totalmente. Me parece que la construcción de una agenda que se está empezando hacer entre los Estados miembros, las discusiones que se están llevando a cabo en este momento en Ginebra pueden conducir a que esto ocurra.

 

En la coyuntura actual del multilateralismo, ¿cuál es la importancia de que la Conferencia Ministerial tenga su sede en Argentina?

 

En primer lugar, es un gran honor y una gran responsabilidad: es la primera vez que se hace en Sudamérica.

 

Propusimos que fuera la Argentina la sede de la Conferencia Ministerial en un contexto en que el país se había visto por muchos años alejado del mundo. Ello nos llevó a que la Argentina se encuentre en un nivel de pobreza que no se corresponde con la realidad de las riquezas del país – y uno de los elementos que ha hecho que lleguemos a este nivel es precisamente no habernos vinculado adecuadamente en todo lo que está relacionado a un comercio que agregue valor. Nosotros, desde la Argentina, tenemos una visión de una inserción inteligente del mundo. Ello quiere decir que nos integramos, integramos cadenas de valor, nos fortalecemos en nuestros grandes ejes (por ejemplo, la agroindustria), pero también nos damos la oportunidad para desarrollarnos en ejes nuevos, como lo son las tecnologías de punta.

 

Esta es nuestra agenda interna, y lo que queremos es que esa agenda esté totalmente solidaria con la agenda del multilateralismo que la OMC representa. En ese sentido, que la Argentina sea la sede de la Ministerial es valioso para nosotros desde las fronteras hacia dentro, pero es mucho más valioso de las fronteras hacia afuera. Siendo un país que históricamente ha construido puentes – para hacer un paralelo con la publicación Puentes –, ésta es una oportunidad para reestablecer esa fortaleza que caracterizó a la Argentina por un periodo. Además, siendo un país del Sur, Argentina tiene condiciones de agregar una perspectiva que nos ayuda a la construcción del consenso de que hablábamos antes.

 

¿Qué legado a Argentina le gustaría dejar al final de esta Conferencia Ministerial?

 

Definitivamente un legado que tiene que ver con un sistema que sale reconfirmado de Buenos Aires, que sale con una agenda que no solamente es la agenda de hoy, sino una agenda de hoy hacia adelante, con una hoja de ruta que permita asegurar al multilateralismo seguir trabajando en distintos aspectos de la agenda del siglo XX y de la agenda del siglo XXI.

 

Ello incluye pensar en las herramientas que necesita la OMC para fortalecerse en este siglo XXI, admitiendo que lo que tiene en su poder puede no ser lo suficiente. En ese sentido, la Conferencia Ministerial de Buenos Aires puede constituir un espacio para revisar cómo, de acá en adelante, la OMC puede ser fortalecida.

This article is published under
11 December 2017
A partir de las principales dinámicas de comercio en América Latina, los autores analizan las brechas que aún se necesita cerrar a fin de lograr un mercado regional integrado; y discuten dos temas de especial importancia para la región: comercio electrónico y facilitación del comercio.
Share: 
11 December 2017
Por primera vez desde su creación, la Organización Mundial del Comercio (OMC) organiza una Conferencia Ministerial en América del Sur. Sin embargo, el debate en Buenos Aires traspasará las fronteras...
Share: