“Farm Bill” y Doha, oportunidad perdida

21 July 2008

Las críticas de los socios comerciales así como del propio presidente George Bush y el Secretario de Agricultura, Ed Schafer, no fueron suficientes para evitar que el Congreso estadounidense aprobara una nueva ley que aumenta el gasto agrícola en aproximadamente US$300 mil millones hasta 2012. En esta ocasión aprovechamos para comentar las implicaciones de dicha ley en relación con las negociaciones comerciales multilaterales.

Luego de superar el veto infringido por el presidente Bush a mediados de mayo, la llamada "Ley de agricultura, nutrición y bioenergía de 2008", o mejor conocida como "Farm Bill", ha sido objeto de fuertes críticas por parte de analistas, tanto al interior como fuera de los Estados Unidos (EE.UU.). La condena a dicha ley por parte del Presidente Bush fue elocuente: "Esta ley carece de reformas y disciplina fiscal, en momentos de altos precios a los alimentos, e ingresos agrícolas récord.[...]. Continúa [subsidiando] a los ricos e incrementa el gasto agrícola en más de US$20 mil millones [...] es inconsistente con nuestros objetivos en las negociaciones comerciales internacionales"1.

Se estima que tres cuartas partes del gasto de la ley serán destinados a ayuda alimentaria, mientras que el 10% sería para productos básicos y el 16% para otros programas2. No obstante, los nuevos programas incluidos en la ley, así como la ampliación y modificación de los existentes, hacen suponer que los márgenes de negociación de los EE.UU. en la OMC se han estrechado notablemente; pero además, han creado dudas sobre la posibilidad de culminar las negociaciones bajo la Ronda de Doha este año. De acuerdo con las últimas propuestas en la OMC que Washington ha insinuado que aceptaría, el límite para la ayuda global causante de distorsión al comercio caería del nivel actual de US$48 mil millones a US$13-16.4 mil millones. Cabe aclarar que el monto gastado por Washington en ese rubro ascendió a US$7 mil millones en 2007. Sin embargo, tal reducción podría no estar conforme a los niveles de subsidios aprobados en la reciente ley agrícola. Particular preocupación presentan el nuevo programa de seguro de ingresos, la ayuda por desastres y los subsidios para el azúcar y el algodón, sin dejar de lado el cierto progreso en lácteos.

Los pagos contracíclicos

El nuevo programa opcional llamado Average Crop Revenue Election (ACRE) se propone proteger a los agricultores contra las caídas de los precios, así como contra las malas cosechas. El cálculo de los pagos bajo el ACRE se realizaría tomando en cuenta las cosechas de los últimos cinco años, así como el precio promedio nacional del cultivo en los dos últimos años. El ACRE se accionaría cuando el ingreso real del Estado para algún cultivo fuera menor al ingreso garantizado. Los agricultores que opten por este nuevo programa deberán renunciar a otros como el de pagos directos y el de préstamos para mercadeo. El nuevo programa ha sido presentado como una forma de hacer que los actuales programas de productos básicos de los EE.UU. estén más acordes con las normas de la OMC dado que toman en consideración las cosechas y no sólo los precios. Recordemos que los pagos contracíclicos de los EE.UU. fueron declarados ilegales por la OMC en el caso del algodón. Sin embargo, según expertos3, puesto que los pagos que incluyen "cantidad de producción" también están sujetos a compromisos en el Acuerdo sobre Agricultura, los pagos contracíclicos del ACRE podrían ser catalogados como causantes de distorsión al comercio. Por lo tanto, los EE.UU. tendrían dificultades para cumplir con sus compromisos de reducción de la Medida Global de Ayuda.

Otra preocupación es que la fórmula de pago de ACRE está basada en los precios de los cultivos para los dos últimos años. En ese sentido, debido a que 2006 y 2007 muchos cultivos han alcanzado precios récord, la probable caída de los mismos en el mediano plazo podría disparar las ayudas a los agricultores en caso de que muchos opten por suscribirse a dicho programa.

La nueva ley agrícola también introduce un nuevo y permanente programa para afrontar los desastres. Este cuenta con un presupuesto de US$3.85 mil millones y permitiría a los agricultores que sufren pérdidas en sus cultivos debido a problemas climáticos, recibir pagos tanto por el seguro de cultivos como por la ayuda por desastres. Este programa también estaría clasificado dentro del Compartimento Ámbar.

El azúcar, el algodón y los lácteos

Los cambios introducidos a los subsidios a la producción de bienes básicos también podrían afectar la habilidad de los EE.UU. de respetar sus compromisos dentro del Compartimento Ámbar. Bajo la nueva ley, la tasa de crédito para la asistencia en el mercadeo del azúcar de caña aumentará 4.2% entre 2008 y 2012, mientras que para el azúcar de remolacha esta misma tasa aumentará 5.2% el año entrante. De acuerdo con Paul Bergener4, economista de la Universidad de Nebraska-Lincoln, dado que la tasa de crédito equivale a un precio mínimo garantizado, la ley agrícola aumenta los subsidios al azúcar. Otra de las medidas cuestionadas es el establecimiento de una cuota local de azúcar igual al 85% del consumo.

En el caso de los subsidios al algodón, la nueva ley agrícola contempla algunas de las recomendaciones del Grupo Especial (GE) de la OMC sobre el caso de algodón interpuesto por Brasil. En particular es de resaltar la modificación del programa de garantías de créditos a las exportaciones GSM 102 y la eliminación del programa GSM 103. Sin embargo, otras medidas cuestionadas por el GE como los pagos directos no fueron eliminadas, además de que se incluyeron pagos a las fábricas de algodón que utilizan algodón del altiplano. Esta última medida conocida como los subsidios al algodón "Step 2", había sido eliminada cuando el GE emitió su fallo.

En términos generales el título de productos básicos incorpora al programa de pagos contracíclicos cuatro nuevos cultivos, e incrementa las tasas de crédito para 15 de ellos y los precios objetivo para 17. En palabras de Schafer "esto es apoyo causante de distorsión al comercio que hace nuestros programas vulnerables a demandas del extranjero"5.

Uno de los pocos avances de la nueva ley agrícola es respecto a los productos lácteos. La Ley modifica la distribución de los precios de apoyo a los lácteos de forma que reduce la ayuda causante de distorsión, y mantiene los niveles de apoyo para los productores de lácteos aproximadamente en el mismo nivel.

Perspectivas

Los críticos de la Farm Bill 2008 afirman que el Congreso estadounidense ha dejado pasar una excelente oportunidad para reformar el gasto público en subsidios agrícolas y la consecuente menor presión de los socios comerciales. Según estadísticas del Departamento de Agricultura de los EE.UU., el ingreso neto agrícola alcanzaría US$92.300 millones este año, 56% superior al registrado en 2006, lo cual habría hecho el ajuste menos doloroso y más viable6.

Si bien es cierto que existe la posibilidad de que se llegue a un acuerdo en la Ronda de Doha, y que el Ejecutivo estadounidense lo presente en el Congreso para su aprobación con la correspondiente modificación de la ley agrícola, tal escenario parece poco factible. Para analistas como Lori Wallach, directora de Public Citizen's Global Trade Watch, y actores como Colin Peterson, presidente del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes, lo que fue acordado para la nueva ley es lo que los EE.UU. aceptarán por los próximos cuatro años7.

1 Bush, G. (2008, 21 de mayo). Farm Bill Veto Message. Washington D.C.

2 Para los detalles de la Ley ver: Farm Bill: Se espera que subsidios agrícolas superen veto de Bush. (2008). Puentes Quincenal. V-10. en http://www.ictsd.org/puen_quince/08-05-21/BR.htm#1

3 Murphy, S. & Suppan, S. (2008). The 2008 Farm Bill and the Doha Agenda. Minneapolis, Minnesota: IATP.

4 Ostdiek, David. (2008, 23 de mayo). Farm Bill Positive for Western Nebraska Sugar Beet, Bean Growers - UNL Economist. Crop Watch News Service.

5 U.S. Departament of Agriculture. (2008). Secretary Schafer, Deputy Secretary Conner Conference Call With Reporters: Announcement Of A New Farm Bill From Congress. Washington D.C.

6 U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. (2008). 2008 Farm Income Forecast. Washington D.C.

7 Khor, Martin. (2008, 19 de mayo). Trade: US Farm Bill passed, will cast shadow on Doha talks. Ginebra.

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