Asociaciones público-privadas para la facilitación del comercio en América Latina y el Caribe: oportunidades y retos

31 July 2018

América Latina y el Caribe (ALC) es la región más dinámica en materia de promoción de asociaciones público-privadas (APPs) para el desarrollo de infraestructura – sea en las áreas de energía, transporte, tecnología de la información y la comunicación (TIC) o agua y saneamiento[1]. Si bien la región es pionera en APPs en infraestructura, la brecha de inversiones a nivel mundial y regional sigue siendo un reto, especialmente para el alcance de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Según la Organización de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés), se necesitarán más recursos públicos tales como ayudas para el desarrollo – y para el comercio – y recursos propios de los países en desarrollo[2]. Pero las fuentes privadas de financiamiento, tanto domésticas como extranjeras, también deberán jugar un rol importante.

 

La UNCTAD estima que la participación actual del sector privado en infraestructura en países en desarrollo está entre 25 y 50%, mientras que en los países desarrollados el promedio está entre 55 y 90%. Las políticas y estrategias necesarias para promover, regular y facilitar inversión privada en infraestructura clave para el comercio (por ejemplo, vía APPs) pueden hacer una gran diferencia en la capacidad comercial de los países en desarrollo.

 

La facilitación del comercio se refiere fundamentalmente a la simplificación, armonización, estandarización y modernización de los procedimientos del comercio internacional. Ello implica un gran número de actividades conectadas entre las empresas y el gobierno que determinan los costos de transacción, la erradicación de la corrupción, la reducción de las tarifas y la eliminación de barreras no arancelarias, entre otros aspectos. Sin embargo, esta definición se extiende también a la mejora de la infraestructura de transporte, por la importancia de los puertos aéreos y marítimos y de las carreteras para el comercio internacional. Sin embargo, dado que la infraestructura funciona en redes, las inversiones en electricidad y en TIC también tienen un impacto positivo en la facilitación del comercio. Por ejemplo, puertos y aeropuertos no funcionan bien sin fuentes seguras de electricidad, acceso a Internet y telecomunicaciones en general.

 

Más aun, según organizaciones como la Corporación Andina de Fomento (CAF) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el desarrollo de las industrias digitales (incluidos los servicios modernos) está supeditado a la digitalización global de la producción[3]. Este proceso dependería de cuatro factores: i) nivel de penetración de las TIC en las empresas; ii) digitalización de la cadena de suministro; iii) utilización de tecnologías digitales en la manufactura, con el uso de Internet incluso para la etapa de contratación; y iv) digitalización de los canales de distribución (por ejemplo, empresas que utilizan Internet para las ventas). La facilitación del comercio para la participación efectiva en el mercado internacional pasa entonces por eficientes infraestructuras de telecomunicaciones (caso de las autopistas digitales), que faciliten la producción, la simplificación y la modernización de los procedimientos para exportar e importar.

 

Es por ello que las APPs para el desarrollo y mantenimiento de infraestructura son un aporte a la agenda de facilitación del comercio. Sin embargo, APPs en infraestructura no deben ser vistas como una panacea. Su implementación exige experticia en diseño y la negociación de proyectos de grandes y diversas envergaduras. Además, su implementación exige capacidad de compromiso institucional para la administración del proyecto en el largo plazo. O sea, las APPs no son aptas para todos los casos.

 

Prevalencia de las APP en ALC

 

La región de ALC comenzó a incursionar en la modalidad de las APPs para el desarrollo y mantenimiento de infraestructura de servicios públicos en el marco de las recomendaciones de políticas públicas del Consenso de Washington. Para el año 2012, la región alcanzó el 48% del total mundial de inversiones privadas en APPs[4], pero en virtud del rápido aumento de la participación del Sudeste Asiático, ya para el primer semestre de 2017 la participación latinoamericana había bajado al 27% del total global[5]. De la región, Brasil es el mayor promotor de proyectos de APP en infraestructura, con 47% del total, seguido por México con 15%.

 

El sector de la energía, fundamentalmente electricidad, posee el mayor número de proyectos APP en la región, con un 48% del total, seguido no muy de cerca por carreteras y agua y saneamiento, con 16% cada uno. Por su parte, aeropuertos y puertos constituyen 11% del total.

 

 

Las APPs en transporte equivalen al 30% del total en la región – si sumamos carreteras, trenes, puertos y aeropuertos. Argentina, Brasil y México son los tres países con más inversiones y proyectos en APPs, lo que se justifica por el tamaño de sus mercados, que le dan en principio más viabilidad económica y financiera a la APP. Las TIC son menos estructuradas como APPs porque, con frecuencia, la inversión privada entra en los mercados sin partenariado con el sector público vía privatizaciones o inversiones nuevas.

 

A nivel mundial, entre los años 2000 y 2016 los puertos atrajeron el tercer nivel más alto de inversión después de carreteras, trenes y metros. ALC fue la región que más recibió inversiones privadas en puertos marítimos, con el 31% del total mundial – equivalente a un total de 87 proyectos. Las inversiones incluyen infraestructura portuaria, superestructura, terminales y canales para contenedores, granel seco, granel líquido y terminales multipropósito. En el 2016, de los 10 proyectos, 6 fueron en ALC y, de ellos, 4 en Brasil[6].

 

Junto con lo anterior, existe la iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Según el Comunicado de Brasilia, del año 2000, el propósito de la iniciativa es “impulsar la integración y modernización de la infraestructura física bajo una concepción regional del espacio suramericano”. En 2011, la iniciativa IIRSA fue incorporada al Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como su Foro Técnico, para apoyarlo en la planificación de infraestructura de conectividad regional. En la XXII reunión del Foro Técnico, Brasil “remarcó que es necesario promover mayor convergencia entre los proyectos de infraestructura y los flujos reales de comercio. No solo hay que justificar los proyectos por las dinámicas locales y sociales sino también respecto de los flujos de logística y comercio, tratando de lograr la sinergia infraestructura-logística-comercio, sobre todo en vista a reforzar la financiación privada de obras públicas”[7].

 

Es bueno ver que en un proyecto de tal envergadura como el IIRSA, está también incorporado el rol que la inversión privada puede jugar en el desarrollo de una red adecuada de infraestructura tanto para la integración regional como para la facilitación del comercio intra- y extra-regional. Sin embargo, se necesita estudiar en cada caso el rol que el sector privado puede efectivamente jugar, siendo que no siempre es el financiero. Con frecuencia el aporte del sector privado es tecnológico o de credibilidad crediticia.

 

Riesgos operativos y financieros relacionados con las APP

 

Cualquier proyecto de inversión pública o privada conlleva riesgos operativos y financieros. Los proyectos de APP son generalmente monopólicos u oligopólicos en la prestación de servicios públicos. Son también altamente vulnerables a los cambios políticos y de política pública – razón por la cual los inversionistas privados exigen mayores garantías y seguridades. Algunos de estos proyectos afectados por los cambios de política pública han causado graves problemas para las poblaciones alrededor.

 

Es más, actualmente ALC ostenta la tasa mundial más alta de controversias entre inversionistas y Estados basadas en tratados bilaterales de inversión (TBI). La Argentina lidera la lista, con 59 controversias en arbitraje internacional, 35 de ellas relacionadas con el desarrollo de infraestructura básica en la modalidad APP. En la mayoría de los casos, para invocar el arbitraje internacional se usó lo que la UNCTAD denomina “la vieja generación de TBI que muerde [“bite” en inglés]”, en tanto que el 77% de todos los casos conocidos de arbitraje internacional está sustentado en tratados firmados entre 1990 y 1997[8].

 

 

El número total de proyectos APP en ALC que han sido objeto de este tipo de controversias (73) no parece ser muy alto en relación con el total mundial de APP en marcha. Sin embargo, representa el 35% de las 208 controversias mundiales relacionadas con APPs – según estimado por la UNCTAD al mes de julio de 2017[9].

 

Los países de la región que están desarrollando e implementando programas APP deben tener en cuenta la legislación doméstica y los compromisos internacionales bilaterales, plurilaterales y multilaterales. En algunos casos, los espacios de política son más restringidos y la administración de una APP con participantes de uno o varios inversores extranjeros puede implicar importantes retos políticos-administrativos.

 

Actualmente, la región tiene una amplia red de acuerdos de comercio e inversión, especialmente cuando consideramos la vieja generación de TBIs, que tienen que ser tomados en consideración a la hora de definir políticas y estrategias para las APPs. Sin embargo, la tendencia actual muestra la negociación de tratados de comercio e inversión modernos que incluyen la dimensión de sostenibilidad, que no solo protegen al inversor extranjero, sino que contienen cláusulas de apoyo a la promoción de la inversión, de responsabilidad social de las empresas y, en general, dan más espacio de política a los Estados.

 

Por ejemplo, Brasil firmó 14 TBI tradicionales entre 1994 y 1999, pero el Congreso no los ratificó por las limitaciones que el arbitraje internacional imponía al espacio de política, así como la discriminación que implica hacia el inversionista nacional. Recientemente el Brasil aprobó un nuevo modelo de TBI, llamado Acuerdo de Cooperación y Facilitación de Inversiones (ACFI), que se focaliza en beneficios tanto para el inversor como para el Estado, promoviendo y protegiendo las inversiones. Algunos países, además de diseñar modelos de acuerdos modernos, están también considerando la modernización del stock de TBI de vieja generación para homogeneizar el régimen internacional de inversiones extranjeras.

 

Una agenda para el futuro

 

El ODS 17 “Revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible” tiene 19 metas u objetivos específicos. La meta 17 consiste en fomentar y promover la constitución de alianzas eficaces en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil para el logro de los ODS en general. Las posibilidades de las APP de contribuir a los ODS son infinitas, y los países deben tomar en cuenta sus especificidades culturales locales a tales efectos. Pueden desempeñar un papel importante las organizaciones sin fines de lucro y las no gubernamentales y, en el caso particular de las APP en infraestructura, el sector privado nacional.

 

La CEPAL también señala que la competitividad de los países en exportación de servicios depende de cuan activas sean las estrategias de desarrollo públicos-privadas para el fomento de servicios modernos. Destaca los programas nacionales de Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay para fomentar, en conjunto con el sector privado, el desarrollo de capacidades en servicios y así aumentar la competitividad y la exportación, fijando incluso metas de exportación de servicios basadas en los resultados esperados de la cooperación público-privada. Estas son también formas de APPs referidas en la Agenda 2030.

 

La UNCTAD ha desarrollado el Marco de Políticas de Inversión para el Desarrollo Sostenible y un espacio virtual específico dedicado a las APP para los países y los encargados de formular las políticas de inversión[10]. Ambos tienen por objeto facilitar y apoyar el trabajo de los diseñadores de políticas públicas para asegurar la participación de la inversión privada nacional y extranjera en el alcance de los ODS y por ende la facilitación del comercio.

 

* Natalia Guerra es oficial de Asuntos Económicos de la UNCTAD.




[1] Este trabajo es producto de una investigación realizada en un período sabático entre 2017-2018, con el apoyo del SELA. Refleja exclusivamente la opinión de su autora y en ningún momento aquella de la UNCTAD o del SELA.

[2] Véase: UNCTAD. Boosting Investment in Productive Capacities for Trade. In: Policy Brief No 34, diciembre 2015.

[3] Véase: CEPAL. Perspectivas del Comecio para America Latina 2017.

[4] Ahmad, E.; Bhattacharya, A.; Vinella, A.; Xiao, K. Involving the private sector and PPPs in Financing Public Investments: some opportunities and challenges. In: Asia Research Working Paper 67. Londres: LSE, octubre de 2014. Disponible en: <https://bit.ly/2v9qd4C>.

[5] Disponible en: <https://bit.ly/2A0ReMS>.

[6] Disponible en: <https://bit.ly/2i8ku8O>.

[7] XXXIII Reunión del Foro Técnico de IIRSA, Buenos Aires, 5 de diciembre de 2017.

[8] Disponible en: <https://bit.ly/2uxLEx2>.

[9] Disponible en: <https://bit.ly/2ms0bFR>. Cálculos propios.

[10] Véase: <https://bit.ly/1QypVJS> y <https://bit.ly/2uXmyaf>, respectivamente.

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31 July 2018
El autor señala que la agenda de Facilitación 2.0 representa una oportunidad única para implementar una política comercial adecuada a la era digital. Sostiene que de esta forma no sólo será posible expandir el campo de la facilitación comercial, sino también extender su uso con ayuda de la “Internet de las reglas”.
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31 July 2018
La autora advierte el rol estratégico que poseen los puertos como instrumentos facilitadores del comercio, al tiempo que señala los cambios de estructura y funcionamiento que se están produciendo en ellos. Ella argumenta que la automatización de las operaciones es un reto clave para la facilitación del comercio.
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