Aspectos prácticos de las medidas de ajuste de carbono en frontera: evaluación de los costos desde una perspectiva de facilitación del comercio

1 August 2011

Sofia Persson*

Como una manera de contrarrestar la huella de carbono y mitigar las preocupaciones relacionadas a la competitividad nacional, se están debatiendo ampliamente los ajustes de carbono en frontera en aquellos países que implementan políticas para enfrentar el cambio climático. Sin embargo, la carga administrativa asociada a éstos podría convertirlos en importantes barreras no arancelarias (BNA) al comercio.

Argumentos como la fuga de carbono y el surgimiento de nuevos obstáculos al comercio  forman parte de los aspectos centrales que varios países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, por sus siglas en inglés) están abordando en relación al tema de los Ajustes de Carbono en Frontera (o Borden Carbon Adjustment, o BCA). No obstante, ninguno de los países miembros ha implementado medidas de este tipo a la fecha.

A continuación se exponen los principales resultados del estudio "Practical Aspects of Border Carbon Adjustment Measures: Using a Trade Facilitation Perspective to Assess Trade Costs"[1] , en el cual se basa el presente artículo, y que tiene como objetivo complementar los estudios existentes en temas jurídicos y económicos sobre los desafíos prácticos y los costos asociados con las diferentes formas para diseñar un sistema de ajuste de carbono en frontera. Lo anterior con la finalidad de arrojar luz sobre los costos que un BCA podría implicar para los sectores público y privado en los países exportadores e importadores.

El estudio utilizó una perspectiva de facilitación del comercio en el análisis del costo que un BCA conllevaría. La facilitación del comercio tiene por objeto reducir las trabas administrativas y los trámites excesivos en el comercio internacional que pueden convertirse en barrera no arancelaria, provocando una reducción en el comercio internacional y generando diferentes costos de transacción.

Clasificación de los BCA

En términos concretos, un BCA podría adoptar la forma de: a) un arancel al carbono, o b) un requisito a los importadores para que compren derechos de emisión. No obstante, un esquema de ajuste de carbono en frontera puede ser aplicado tanto a las importaciones, a las exportaciones, o bien en ambos casos.

Los escenarios utilizados en el estudio se centraron en medidas de ajuste de carbono en frontera para las importaciones. Pese a ello, un BCA que incluya un componente de exportación no es improbable, dado que esta condición implicaría que los costos de carbono de las exportaciones de bienes intensivos en gases de invernadero sean reembolsados. El estudio presenta tres diseños esquemáticos para un BCA, los cuales se explican a continuación.

Opción 1

Se trata del enfoque más ambicioso. En este escenario se considera la aplicación de un arancel de carbono en frontera (o bien el requisito de comprar derechos de emisión), pero ajustando las cargas impositivas derivadas de las importaciones con el nivel de gases de efecto invernadero emitido durante la producción de cada producto específico importado.

Opción 2

Bajo el segundo enfoque, el país importador fija un arancel estandarizado (o el número de derechos de emisión requeridos) para cada categoría de productos. Esto fija un BCA especifico que debe pagarse al importar un producto, independientemente de cuán "verde" haya sido su proceso de producción. El arancel estandarizado podría o no basarse en el contenido de carbono de la producción doméstica, o si es el caso, en la cantidad de carbono contenido en las importaciones.

Opción 3

Una tercera opción es establecer un arancel estandarizado (o la compra de derechos de emisión) para cada producto bajo el esquema BCA, pero abriendo la posibilidad de que los productores de los países exportadores puedan demostrar que son más eficientes (es decir, que emiten menos gases de efecto invernadero durante la producción de sus productos, tal como se estipula en un nivel de referencia) con el objetivo de pagar un arancel más bajo. Bajo la segunda y tercera opción sería posible diferenciar en función del país de origen.

País y definición del producto

Los BCA podrían ser diseñados para discriminar entre países dependiendo de si éstos han implementado políticas climáticas unilaterales para disminuir la intensidad de las emisiones de sus productos, o bien que hayan asumido los BCA como parte de compromisos en el marco de un nuevo acuerdo climático. Toda diferenciación entre los países que no se base en criterios claros y objetivos correría el riesgo de llegar a ser arbitraria. En este sentido, no se debe obviar que una política de diferenciación entre los países presenta el riesgo de conducir a la elusión, y por lo tanto las autoridades responsables deberán aplicar medidas preventivas y destinar recursos para evitar la evasión de este tipo de medidas.

Sobre la cobertura de productos en un BCA, la misma pueden ir desde un enfoque maximalista que comprenda muchos productos - incluidos los productos intermedios - hasta una lista limitada, que incluya el acero, aluminio, cemento y productos químicos. La cobertura también impactaría la carga administrativa global de cualquier plan, es decir, cuantos más productos sean cubiertos por un BCA, mayor será la carga administrativa. Un esquema relativamente pequeño de ajustes de carbono dirigido a pocos países y productos, en principio no será demasiado complicado y costoso de implementar y gestionar de manera cotidiana.

Complejidad versus eficiencia ambiental

¿Qué argumento pesa más al momento de delimitar los BCA? ¿La eficiencia ambiental o la complejidad administrativa que conlleva? En este sentido, el estudio concluyó que si el objetivo del BCA es diferenciar entre los productos con altas y bajas emisiones, sus requisitos tendrían que ser muy onerosos para poder operar. Si el BCA se simplifica, los incentivos ambientales se reducen. Cuanto más preciso sea el BCA, mayores serán los costos administrativos para las partes, tanto para el sector público, responsable de la aplicación del esquema, como para el sector privado. La precisión es el grado en que el BCA ajusta el arancel al carbono, o los derechos de emisión, de acuerdo con las emisiones de gases de efecto invernadero incorporadas a las mercancías importadas.

El equilibrio entre la precisión y la carga administrativa es inherente en la mayor parte del proceso legislativo, independientemente del área de que se trate. Los formuladores de políticas buscan diseñar normas de la manera más precisa posible, pero enfrentan problemas cuando éstas crean demasiada carga administrativa. Por ende, al elaborar un esquema de ajuste de carbono en frontera es importante tener en cuenta los onerosos costos administrativos que puedan derivarse de las normas, especialmente para las pequeñas y medianas empresas, así como para las empresas situadas en países en desarrollo.

El requisito de llevar a cabo un cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero - o huella de carbono y conseguir su acreditación - potencialmente podría ser muy costoso y complejo para una empresa exportadora. Para las compañías que carecen de los recursos para satisfacer esta exigencia, el mismo podría convertirse en una barrera al comercio. El estudio destaca que, además de los costos administrativos relacionados con los nuevos datos y los documentos que implica un sistema de BCA, la incertidumbre sobre cuáles países introducirán este tipo de esquema, la falta de transparencia y los diferentes requisitos que soliciten los países conlleva el riesgo de aumentar los costos para los exportadores. En los países en desarrollo, caracterizados por un complejo contexto comercial y un exceso de trámites, esta situación se sumaría a los ya pesados costos de las transacciones comerciales.

Si el país interesado en un esquema BCA opta por aplicar una solución que implique cargos estandarizados, el gobierno tendría que definir puntos de referencia para todos los productos cubiertos por el sistema, posiblemente a nivel de país. Para establecer estos criterios, las autoridades responsables necesitarían reunir una gran cantidad de información sobre las emisiones de gases de efecto invernadero y los métodos de producción de los productores domésticos y/o extranjeros. El país que aplique este sistema también debería poner en marcha un sistema de controles en frontera. Los factores que determinan los costos para las autoridades fronterizas en relación a un BCA se refieren a las siguientes condiciones: a) si se requiere de una intervención manual para verificar los envíos al cruzar la frontera; b) si las solicitudes pueden hacerse por vía electrónica; c) si deberán dedicarse muchos recursos para evitar evasiones; d) si son muchos productos los que están cubiertos por el BCA; y e) si son muchas las empresas tratadas de forma individual. Otro factor determinante es si el BCA conllevará un mayor desarrollo de tecnologías de la información para hacer frente a nuevos procesos. Para las autoridades del país exportador también puede haber costos asociados a estos esquemas, por ejemplo, si tienen que poner en marcha un plan de reembolsos a las exportaciones, o si una agencia del país exportador será responsable de la acreditación del cálculo de la huella de carbono.

Cuadro No 1. Huella estándar de carbono y reglas de categoría de productos (PCR): ¿cómo calcular la huella de carbono de un producto? (ver cuadro en archivo PDF)

¿Son los BCA la mejor solución?

Los requisitos divergentes entre países y las distorsiones de la segmentación del mercado resultante pueden crear incertidumbre para los agentes económicos y traducirse en altos costos de cumplimiento. Un escenario en que dos o más países implementen BCA con diferentes reglas es posible en un futuro.

Aun con este contexto, la cooperación internacional en materia de ajuste de carbono en frontera podría ser una forma de garantizar procedimientos sencillos y armonizados que reducirían las barreras no arancelarias creadas por los BCA en distintos países. Sin embargo, los países harían bien en considerar si los BCA son una opción viable, o si hay otras maneras de abordar los temas relacionados con las preocupaciones en torno a la competitividad y la fuga de carbono que no impliquen los altos costos administrativos de este tipo de medidas.

*Analista de la Junta Nacional de Comercio, Suecia. sofia.persson@kommers.se

[1] El estudio completo puede consultarse en la página web del ICTSD en el siguiente link: http://ictsd.org/downloads/2010/12/sofia_persson_web.pdf.

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