Ayuda para el Comercio en Perú

29 April 2013

El artículo presenta una evaluación sobre la efectividad y el impacto sobre el desarrollo de la ayuda para el comercio en el Perú basado en el estudio “Una evaluación de la Ayuda para el Comercio en la Práctica – Lecciones del Perú” preparado para ICTSD[1]. Según los indicadores propuestos por la metodología, la efectividad de la ayuda para el comercio ha sido alta en términos generales. No obstante, se extiende una serie de conclusiones y recomendaciones para aumentar las ventajas de dicha iniciativa en Perú.

Perú ha tenido en los últimos años un importante desempeño económico, de alto crecimiento y baja inflación, que lo ha consolidado como una economía de ingreso medio y una de las más dinámicas de América Latina. Los indicadores sociales también muestran avances significativos en la lucha contra la pobreza y la pobreza extrema (la pobreza ha caído del 42,4% al 27,8% entre 2007 y 2011). Sin embargo, el progreso observado ha sido desigual en términos geográficos; la tasa de pobreza rural es casi tres veces superior a la tasa de pobreza urbana, 18% versus 56,1% en 2011.

Por lo tanto, a pesar de haber alcanzado en promedio el nivel de economía de ingreso medio, todavía existen importantes niveles de pobreza en zonas del Perú que merecen atención de las políticas públicas de alivio de la pobreza y la generación de capacidades para lograr el crecimiento que permita salir de esta condición.

En cuanto al comercio exterior, las exportaciones peruanas totales tuvieron un robusto desempeño mostrando un crecimiento de más de 550% entre 2001 y 2012. Es cierto que las exportaciones “tradicionales” (minería, petróleo y aceites, pesquería de consumo humano indirecto y agricultura tradicional) son el sector dominante con casi el 75% de las exportaciones totales, pero su crecimiento fue reforzado por un escenario internacional de continuo aumento de precios. En cambio, las exportaciones “no tradicionales” (agroindustria, pesquería para consumo humano directo, textiles y confecciones, químicos, metalmecánicos y otros) crecieron más de 400% en el mismo periodo debido principalmente a aumentos de la inversión y producción.

Este crecimiento se logró con una política comercial con una visión clara hacia la apertura comercial e integración con el mundo. Por un lado, desde los noventa se redujeron drásticamente los aranceles y se eliminaron las barreras no arancelarias, proceso que se enfatizó en la segunda mitad de la década anterior. Por otro lado, en el plano institucional, en 2002 se creó el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) y se lanzó el Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX) 2003 – 2013, que busca desarrollar y diversificar la oferta exportable peruana particularmente mediante la promoción de cadenas de valor agregado. Finalmente, a partir de 2003 se inició una dinámica agenda de negociaciones comerciales con sus principales socios comerciales con el objetivo de abrir mercados y atraer inversión extranjera directa.

La experiencia de Perú en Ayuda para el Comercio

La iniciativa de Ayuda para el Comercio se lanzó en el marco de la Ronda Doha del Desarrollo con el objetivo de integrar a los países en desarrollo en el comercio internacional para que disfruten de sus beneficios y, con ello, dinamizar el proceso de negociación multilateral.

La Ayuda para el Comercio ha aumentando en los últimos años en cuanto a recursos disponibles y número de proyectos y programas. Esto se debe a que la cooperación reconoce el esfuerzo del Perú en fomentar políticas comerciales efectivas y tratados de libre comercio que incluyen compromisos en cooperación externa, además de que en el país todavía existen importantes sectores con altos niveles de pobreza que necesitan de la cooperación para insertarse en el mercado.

La efectividad de la ayuda para el comercio ha sido alta principalmente debido a importante grado de incorporación del comercio entre las estrategias de desarrollo del Perú, tanto a nivel formal como informal. No sólo las políticas y sus herramientas en el gobierno central están claramente dirigidas a una mayor apertura e integración con el mundo para aprovechar los beneficios del comercio exterior, sino que varios gobiernos regionales, el sector privado gremial y empresas de todo tipo están interesadas en el mismo fin. Otros factores que apuntalan su efectividad son la alineación y relevancia de los proyectos con las prioridades e intereses del Perú.

No obstante, algunos indicadores tienen una evaluación media baja o baja por lo que existen importantes espacios para su mejora, por ejemplo, el uso de los sistemas nacionales del país receptor. Tanto los funcionarios del gobierno como los donantes prefieren no utilizar los sistemas nacionales de compras y contratación ya que los consideran demasiado engorrosos e inflexibles para sus necesidades e incluso volver inviables algunos proyectos. Por un lado, si el comercio está incorporado, las prioridades establecidas, las necesidades identificadas y las actividades alineadas y coordinadas cercanamente, podría ser menos relevante cuál es la institución que implementa los proyectos. Sin embargo, ello no puede ser una excusa permanente para utilizar los sistemas de los donantes o unidades de implementación paralelas, ya que al menos en alguna medida, esto puede afectar la apropiación y alineación de los proyectos de cooperación. Además, se entiende que la idea de estos proyectos es también crear capacidades de administración de los recursos.

Otros indicadores tienen un resultado medio-bajo como la “Cooperación Sur-Sur y la integración regional” y la “sostenibilidad ambiental”. En el primero, los ejemplos de cooperación entre países de la región son pocos pero crecientes, especialmente en el área del Asia Pacífico a través del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC). Asimismo, el Perú ha comenzado a ser cooperante internacional en temas muy concretos como promoción y negociaciones comerciales internacionales. En el segundo, es claro que los proyectos que se financian con cooperación internacional no pueden tener impactos negativos sobre el medio ambiente. Y de manera creciente, algunos donantes incluyen evaluaciones de impactos medioambientales previas a la aprobación de los proyectos y consideran criterios de sostenibilidad ambiental al momento de decidir la renovación de los mismos.

Sobre el impacto de la Ayuda para el Comercio en el Perú, se reconoce la imposibilidad técnica de aislar los efectos específicos de los proyectos de este tipo sobre el desempeño de las exportaciones peruanas, ya sea por falta de información, por los reducidos montos involucrados o por los numerosos factores adicionales que explican el crecimiento de los últimos años: políticas públicas, institucionales, internacionales, entre otros.

No obstante, del análisis de proyecto específicos, es claro que la ayuda ha tenido un rol muy importante porque ha servido de catalizador para la implementación de las políticas comerciales mencionadas o como “capital semilla” para el establecimiento de programas piloto que luego han sido continuados por el Estado a escala nacional. Por ejemplo, en el caso de los proyectos en facilitación de comercio, la cooperación internacional ha ayudado al Perú en diversos aspectos como el establecimiento de una Ventanilla Única de Comercio Exterior, herramientas financieras para reducir costos en operaciones de comercio exterior, temas aduaneros como el diseño e implementación de un nuevo y moderno Sistema de Despacho Aduanero, y de transporte y logística como la elaboración de un Plan Nacional de Logística, entre otros.

El camino a seguir

De la experiencia peruana se pueden extrapolar las siguientes recomendaciones para que la ayuda para el comercio sea exitosa:

· El liderazgo en el diseño e implementación de reformas (o programas de ayuda para el comercio) corresponde ineludiblemente al Estado. La cooperación sólo colabora con esa línea. En ese sentido, una visión de política comercial de integración y apertura al mundo es fundamental porque es el impulso que necesitan las reformas adecuadas para aprovechar el comercio.

· Es necesario que los proyectos tengan flexibilidad en el momento de su implementación. Aunque la política nacional sea clara, hay instituciones donde el comercio exterior no es prioritario, por lo que resulta complicado para la cooperación poder avanzar. Por ello, los implementadores opinan que se debería tener la flexibilidad de poder progresar con otras instituciones cuando el resto no esté en ese supuesto.

· Sobre las condiciones para la implementación de proyectos, la relación de confianza entre las instituciones y los cooperantes es clave. Los organismos donantes más efectivos invierten en construir una relación de confianza con sus contrapartes. Todos los especialistas en sus equipos cuentan con experiencia en el sector público, por lo que saben que no es fácil concretar avances. Asimismo, son respetuosos con el intercambio de información potencialmente sensible.

· Las entidades donantes tienen que ser rápidas y eficientes. A veces el Estado tiene los recursos financieros, pero es complicado y engorroso tramitar los proyectos en las oficinas generales de administración de los ministerios. Las entidades donantes también deben seguir normas, pero pueden ser más rápidas, lo cual es muy apreciado por los funcionarios del Estado. Es decir, es necesario tener una buena capacidad de reacción, actuar rápidamente y ser un cooperante más útil para el Estado.

· Las entidades donantes deben brindar apoyo técnico para la gestión de los proyectos con el Estado. Primero, no sólo se trata de llevar a cabo la consultoría, sino que es importante elaborar términos de referencia precisos y detallados a fin de que queden claros los productos y las actividades. Segundo, es necesario buscar buenos consultores. Tercero, se deben supervisar los avances que presenta el consultor sobre el plan de trabajo acordado, con los plazos y entregables muy claros sobre los cuales se realiza el monitoreo. Cuarto, es necesaria la revisión y opinión de los informes. Todo estas condiciones son apreciadas por el Estado e inciden en la calidad de los productos finales.

*Ricardo Paredes es consultor Principal y Socio Director de METIS GAIA.

[1] Este artículo está basado en un estudio preparado para ICTSD: Paredes, Raúl, (2012), Una Evaluación de la Ayuda para el Comercio en la Práctica: Lecciones del Perú, Serie sobre la Ayuda para el Comercio, Documento de Fondo No. 24, ICTSD, Ginebra, Suiza, disponible en: https://www.ictsd.org/themes/development-ldcs/una-evaluación-de-la-ayuda-para-el-comercio-en-la-práctica-lecciones-del

This article is published under
29 April 2013
El presente artículo caracteriza las relaciones comerciales entre África y el Mercosur en un contexto de importantes transformaciones. En particular, se hace especial énfasis en la estrategia de...
Share: 
29 April 2013
Para garantizar la seguridad alimentaria es necesario un sistema legal que permita la libre circulación de conocimientos y materiales vegetales a fin de generar un proceso constante de mejora y...
Share: