Boletín de negociaciones Nº 1| “No podemos perder la esperanza”, el motor de las negociaciones para un nuevo régimen climático

30 November 2015

A partir de esta semana Francia será la sede de una gran negociación internacional, con la que se pretende cerrar un acuerdo climático universal que entraría en vigor al final de la década para reemplazar a las actuales disposiciones para reducir emisiones. Los delegados de más de 200 países tienen la responsabilidad de cumplir con las expectativas globales de simplificar un complejo documento de 54 páginas a un régimen climático coherente, que mantenga la esencia de las palabras del recién fallecido visionario en desarrollo sostenible, Maurice Strong (1929-2015), un pionero en los procesos ambientales intergubernamentales actuales.

La 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC COP21) —nombre por el que se conocen las conversaciones— será impulsada de inicio por la presencia en París de más de 130 líderes de Estado que aportarán “fuerza política” a las negociaciones. Posteriormente continuarán las negociaciones en distintas vías, entre ellas el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre la Plataforma de Durban para una Acción Reforzada (ADP)  —organismo encargado del desarrollo del nuevo acuerdo— y el trabajo técnico vigente bajo los otros organismos de la CMNUCC. 

Según la agenda provisional, el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (SBSTA, por sus siglas en inglés) y el Órgano Subsidiario de Implementación (SBI, por sus siglas en inglés) deberán terminar su trabajo para el viernes 4 de diciembre y el ADP debería hacer lo mismo para el día siguiente y entregar una versión revisada del borrador del régimen para presentarlo al pleno de la COP. Luego, los líderes de las delegaciones resolverán cualquier cuestión pendiente antes del cierre de todas las negociaciones, el miércoles 9 de diciembre, para darle tiempo a la ONU de que cumpla con las formalidades necesarias para la adopción de un nuevo acuerdo.

Para los experimentados críticos de las charlas climáticas, el programa se ve apretado, y muchos esperan que las negociaciones resulten complicadas. Algunos críticos dudan que el eventual pacto termine siendo efectivo, sustancial y funcional. 

El encuentro en París será seguido de cerca por una amplia comunidad internacional, no solo por el hecho de la existente amenaza que representa el cambio climático, sino en vista de la posible importancia sistémica del resultado para muchos otros ámbitos políticos, desde el desarrollo hasta la gobernanza económica global. La economía global está fuertemente ligada a los combustibles fósiles, que representan el 80% de las fuentes de energía a nivel mundial y producen emisiones de gases de efecto invernadero causantes del calentamiento global. La transición hacia un futuro bajo en carbono afectará las formas actuales de producción y consumo. También redefinirá las maneras de los flujos comerciales y de inversión, así como los marcos de trabajo que sirven como ejes torales de la economía mundial.

Hacer operativo el nuevo enfoque
Hace cuatro años, en Durban, Sudáfrica, los integrantes de la CMNUCC acordaron que para 2015 establecerían un nuevo acuerdo internacional con el objetivo de mitigar el cambio climático con fuerza legal vinculante para todos. La decisión implicaba una ruptura con lo establecido en el vigente Protocolo de Kioto, que exige solo a los países desarrollados, señalados en la Convención de 1992 e incluidos en el conocido Anexo I, que reduzcan sus emisiones.

Desde entonces, los países han lidiado con las consecuencias de este cambio tanto en la cooperación climática internacional, como con las nuevas normas de gobernanza que requiere. Como parte de una acción que fue muy bien recibida por los críticos climáticos, más de 180 países responsables de alrededor del 96% de las emisiones globales han dicho que las contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés), que representan los planes de acción nacionales individuales, servirán de base para el nuevo régimen.

Para algunos miembros de la comunidad climática, el enfoque de las INDC es una jugada maestra para dar paso a un nuevo acuerdo con amplia cobertura —antes inimaginable en el entorno de la CMNUCC, pues el Protocolo de Kioto cubre solo el 14% de las emisiones combinadas y 0% del crecimiento de las emisiones— que permite que las economías enfoquen sus obligaciones climáticas en las áreas donde estén más dispuestas a trabajar.

Para muchos delegados, el nuevo enfoque también ha generado tensiones. Por ejemplo, se ha considerado que la deliberación sobre la manera de aplicar el principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas capacidades” (CBDR-RC, por sus siglas en inglés) —que reconoce las diferentes responsabilidades y capacidades de cada país con respecto a la acción climática— en todo el régimen es el tema clave que debe abordarse en París, con implicaciones para mitigación, evaluación, finanzas climáticas y transferencia de tecnología, entre muchos otras temas.

Borrador de texto
El borrador esbozado por las Partes para las charlas del ADP en París —resultado de más de 18 meses de reescritura— incluye tanto el borrador del acuerdo como las decisiones de implementación, además de la ampliación de acciones para antes del final de la década. El borrador cubre toda clase de posibles detalles importantes para el funcionamiento del nuevo régimen, entre ellos su objetivo, meta a largo plazo, gestión de esfuerzos individuales de mitigación climática, adaptación y pérdidas y daños, finanzas climáticas, tecnologías climáticas y otras disposiciones de apoyo.

Sin embargo, para cada área se sugieren numerosas opciones y propuestas, que apuntan a las diferencias fundamentales que los países deben conciliar en París. Por ejemplo, con respecto al siempre complejo tema del financiamiento para ayudar a la mitigación de emisiones y a la adaptación al cambio climático, algunas Partes respaldan un lenguaje que coloque a todos los países en una posición para hacerlo y mover fondos, pero otras esperan que solo las naciones desarrolladas se comprometan a llevarlo a cabo. Aunque es cierto que los países desarrollados prometieron aumentar el presupuesto a 100 mil millones de dólares para el año 2020, el G77 y China advirtieron que un acuerdo climático efectivo giraría en torno a las disposiciones para aumentar el presupuesto más allá del final de la década.

Se incluyen varias propuestas para revisar y darle seguimiento a las INDC, junto con disposiciones para asegurar la transparencia, inventario global y facilitar la implementación y la conformidad. Algunas Partes también ofrecen apoyo a través de la adopción de varias metas a largo plazo, tales como alcanzar un máximo de emisiones o una descarbonización general de la economía para finales de siglo. Sin embargo, de cara a las negociaciones, no se ha logrado consenso en muchos de estos temas.

Temas comerciales a tener en cuenta
En una de las opciones de la sección financiera del borrador del acuerdo se establece que las Partes acatarán los principios de soberanía fiscal y evitarán las distorsiones comerciales encubiertas sobre la movilización de los fondos climáticos. En la sección de mitigación también se precisa que los países no tomarán “medidas unilaterales” en contra de los bienes y servicios de los países en desarrollo sobre la base del cambio climático. En la misma sección se hace alusión a la importancia de otorgarle total consideración a las necesidades específicas y a las preocupaciones de los países en desarrollo que surjan a partir de la implementación de las “medidas de respuesta”, es decir, las acciones de mitigación. 

Algunas Partes apoyan el establecimiento de un instrumento que incremente la acción en dicha área, establecido en el borrador de decisión bajo la opción de un mecanismo de cooperación para las medidas de respuesta, para funcionar en algún punto en el futuro, pero construido a partir del trabajo existente. Este enfoque ha despertado fuerte resistencia por parte de algunos. El párrafo de decisión agrega que ninguna de las medidas servirá como medio de discriminación arbitraria o injustificable, o restricción encubierta al comercio internacional.

A través de los años, algunas preguntas específicas sobre la labor de minimización de los efectos negativos económicos, sociales y ambientales por la implementación de medidas de respuesta y la atención a las necesidades de los países en desarrollo han sido complicadas para la CMNUCC. El tema no solo tiene que ver con el comercio, aunque las Partes se han comprometido a promover un sistema económico internacional abierto que apoye el crecimiento sustentable a la vez que lidie con el cambio climático.

A través de las vías del SBI y del SBSTA, las Partes han debatido sobre la forma de seguir con la labor de un foro sobre medidas de respuesta, cuyo mandato de dos años expiró en 2013, aunque en junio acordaron dar luz verde a un borrador de decisión sobre un foro y un programa de trabajo para ser considerado en París. Todavía debe aclararse cómo esto se relaciona con las conversaciones bajo el  ADP. 

Los acuerdos multilaterales sobre los mercados de carbono se encuentran entre las otras áreas relevantes para la política comercial y están sujetas a los “ires y venires” políticos entre el ADP y las vías técnicas. Las charlas que se han llevado desde hace mucho tiempo en el SBSTA con respecto al marco de trabajo para varios enfoques (FVA) —una manera de coordinar las acciones de mitigación, relacionadas a los compromisos hechos en la CMNUCC—, un nuevo mecanismo de mercado (NMM), complementado por enfoques no basados en el mercado (NMA), experimentó cierto diálogo el pasado junio sobre los marcos de contabilidad, entre otras áreas, aunque no fue posible llegar a un borrador de conclusiones.

En teoría, las conversaciones podrían fijar normas comunes con alcance internacional para la mitigación climática, tales como el comercio internacional de emisiones. Sin embargo, las Partes no han podido ponerse de acuerdo en el mandato para las conversaciones, la relación entre este trabajo del SBSTA y las propuestas sobre los mercados que se han sugerido para el acuerdo de París, además de la resistencia ideológica de algunos de usar los mecanismos de mercado para tomar acciones climáticas. 

Algunas Partes presentaron opciones relacionadas al comercio de emisiones en el borrador del acuerdo y de decisiones de París. Entre ellas está evitar el doble conteo, con lo que se asegura que cualquier disminución sea “real, permanente, adicional y verificada”, además de que sea parte de un “mecanismo para apoyar al desarrollo sostenible”. Por otro lado, en el preámbulo del acuerdo podría reconocerse que es importante fijar el precio del carbono para lograr reducciones rentables de emisiones. Varios analistas argumentan que ese tipo de lenguaje en el acuerdo de París podría incitar a los gobiernos a darle orientación adicional a los mercados con respecto a posibles esfuerzos de fijar el precio del carbono. 

Luego de haberse eliminado de las primeras versiones del documento, la sección de mitigación del borrador del acuerdo ahora incluye una referencia a la reducción de emisiones del transporte aéreo y marítimo a través de sus respectivas agencias de la ONU.

El impulso a la implementación de tecnologías climáticas para mitigación y adaptación también será una parte esencial en el combate al cambio climático. El borrador del acuerdo incluye un artículo, respaldado por los elementos decisivos correspondientes, sobre el desarrollo y transferencia de tecnología que comprende una posible meta global de la CMNUCC en esta área, una mejora de comunicación para implementar los compromisos, un nuevo marco de trabajo para tecnología y el fortalecimiento del Mecanismo de Tecnología existente. 

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