Comercio internacional y responsabilidad climática

1 December 2007

Los años 2006-2007 han traído a la palestra el fenómeno del cambio climático en una avalancha de eventos, premiaciones y documentos de peso internacional. El tema está presente en todos los análisis de ambiente, economía, e incluso desarrollo humano. El comercio internacional no es ajeno a la problemática y teniendo una importante huella ecológica en su haber, los responsables del diseño de políticas comerciales están también en la obligación de hacer uso de las herramientas y mecanismos internacionales disponibles, que además sean ética y políticamente viables.

La evidencia científi ca: no podemos tapar el sol con un dedo

El cambio climático existe y es de origen antropogénico. La evidencia científi ca está allí y ha sido expuesta a la comunidad internacional a lo largo del año 2007 por parte del Panel Intergubernamental para el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés). La comunidad científi ca internacional pareciera haber llegado fi nalmente a un consenso –incluyendo a la delegación estadounidense- en cuanto a que el origen del calentamiento global y el consecuente cambio climático está causado por el aumento desmesurado en las concentraciones de dióxido de carbono -CO2- en la atmósfera, que sólo en los últimos 30 años, registraron un aumento de un 70%. Otro punto que resultaba controversial era la aseveración de que los efectos del cambio climático pueden ser repentinos, es decir, ocurrir de manera mucho más precipitada de lo que se está previendo actualmente y más grave aún, resultar irreversibles.

Dentro de las consecuencias que se han previsto están, el derretimiento de los casquetes polares y zonas nevadas conllevando a un incremento en los niveles de los océanos; el aumento en la cantidad así como la intensifi cación de diversos fenómenos climáticos como tormentas tropicales, sequías, transformaciones extremas en las temperaturas, tanto bajas como altas; acidifi cación de las aguas de los mares, entre otros.

Lo anterior, aparte de afectar directamente los distintos ecosistemas y por ende ser causa segura de grandes pérdidas de biodiversidad, incidirá en múltiples actividades humanas. Se estima que 1 de cada 20 personas verá afectado su poblamiento por las inundaciones de zonas costeras, obligando a migraciones masivas, tanto internacionales como dentro de las mismas naciones. Un calentamiento de 5 a 6 grados centígrandos – posibilidad real para el próximo siglo según analistas – generarían pérdidas medias equivalentes a 5-10% del PIB mundial1. Los costos para los países pobres superarían el 10% del PIB. La agricultura se verá fuertemente perjudicada por sequías e inundaciones, afectando de manera crítica la efi ciencia de las cosechas, y por ende la seguridad alimentaria de los países. Asimismo, se espera que la disponibilidad de agua para el consumo humano sea, con mucha probabilidad, causa de confl ictos, incluso bélicos.

Responsabilidad ¿de todos?

El cambio climático es un fenómeno que tiene la particularidad de ser global. Con ello, las fronteras entre países, su responsabilidad histórica o sus esfuerzos de mitigación son irrelevantes cuando de las consecuencias se trata. En este sentido resulta fundamental traer a colación la aseveración del Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki Moon, en el marco de la divulgación del Cuarto Reporte de Evaluación del IPCC el pasado 17 de noviembre2. El alto funcionario manifestó que corresponde a toda la humanidad hacerse responsable por las consecuencias del cambio climático.

Ahora bien -y este es uno de los puntos medulares del Informe sobre Desarrollo Humano 2007 -2008 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)3- los efectos del cambio climático no serán equitativos sobre cada uno de los países y serán los más pobres los más afectados. Esto es denominado como el desafío distributivo, y su particular difi cultad radica en la necesidad de encontrar mecanismos política y éticamente viables hacia ese “compartir” el cambio climático. ¿Cómo hacerlo cuando los principales causantes del problema no se verán afectados por los efectos casi apocalípticos que sí se esperan para los países que no tienen, ni han tenido la responsabilidad histórica del cambio climático? Como respondiendo tácitamente a esta realidad, el Secretario General se apuró en pedir que la 13 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático no se convirtiese en una sesión de señalamientos sino en el inicio de acuerdos.

Sin afán de señalamientos pero sentando responsabilidades, a la hora de avocarse las naciones a la negociación de cualquier acuerdo global de mitigación, debe necesariamente tomarse en cuenta el hecho de que la diferencia de la llamada huella ecológica entre países desarrollados y países en desarrollo es literalmente abismal. A manera de ejemplo, según el Informe sobre Desarrollo Humano, los países desarrollados sólo albergan a un 15% de la población mundial, pero aportan cerca de la mitad de las emisiones de CO2. Se estima que desde 1850, Norteamérica y Europa han producido cerca del 70% de todas las emisiones de CO2, mientras sus contrapartes en desarrollo han aportado menos del 25%. Como se dijera líneas arriba, son los países más pobres aquellos que soportarán el mayor peso de las consecuencias del cambio climático, por razones propiamente geográfi cas y climáticas, pero también económicas. Así, los pequeños estados insulares sufrirán graves consecuencias por la elevación y acidifi cación de los mares. Otros países pobres con climas de por sí cálidos verán afectadas su agricultura por sequías y por agravamiento de tormentas tropicales.

Lo anterior es particularmente grave si se toma en cuenta que las economías de estos países continúan siendo fuertemente dependientes de la agricultura y que tendrán grandes difi cultades en dedicar su ya reducida capacidad económica, a políticas de adaptación al cambio climático. De este modo, los riesgos que deberán afrontar los países pobres por un cambio climático en el que han tenido poca contribución, se constituirán en una carga para economías de por sí afectadas y sensibles a cambios en los mercados y en las condiciones climáticas. No sorprende entonces que las medidas de adaptación al cambio climático adoptadas por los países desarrollados - quienes ya están preparándose para las consecuencias inevitables del mismo - provengan de los respectivos gobiernos, mientras que “en los países pobres, la adaptación es más bien un asunto de autoayuda”.

Desde una perspectiva de equidad, tomando en cuenta la responsabilidad histórica arriba reseñada y los ingresos de los países, el Informe Stern4 calculó que para el 2050, los países desarrollados deberían hacerse cargo de la obligación de reducir sus emisiones en el orden del 60-80% de los niveles registrados en 1990. Es decir, la responsabilidad es ciertamente compartida, pero muy diferenciada.

Único camino aceptable: mitigación

Ubicados en el anterior panorama, aquí apenas brevemente reseñado, a partir de los numerosos documentos de peso internacional aparecidos entre los años 2006 y 2007, se arriba a la conclusión irrefutable de que la mitigación en la emisión de gases con efecto invernadero –particularmente CO2- es la única vía posible para frenar el aumento en las temperaturas del planeta y por ende, revertir algunos de los efectos, literalmente apocalípticos del cambio climático. En el Informe Stern se consigna que hacer lo contrario, es decir, permanecer en la inercia (el denominado “business as usual”) y continuar con los niveles de emisiones tal y como van aumentando en la actualidad, provocaría que estos lleguen hasta a triplicarse para fi nales del presente siglo. Ello implicaría un aumento en las temperaturas del planeta de unos 5°C y colocaría a la humanidad en un territorio sencillamente desconocido hasta ahora.

Comercio internacional ¿herramienta de mitigación?

El cambio climático en general y, en consecuencia, las medidas de mitigación de emisión de gases, se encuentran íntimamente ligados a la producción, el consumo y el transporte, y con ello están indisolublemente emparentados con el comercio. Ciertamente, el comercio internacional tiene su propia huella ecológica y según lo afirmase Pascal Lamy, Director General de la OMC, muchos optarían por una solución de “consumir sólo lo propio”.

Al respecto, cobra importancia el concepto de “food miles”5, atinente a la distancia que debe recorrer un producto, y por ello, los costos ambientales y sociales que genera, para poder llegar hasta su consumidor fi nal. Así, los autores de esta teoría, afi rman que los alimentos deberían ser consumidos dentro de un radio de 20 kms de su lugar de producción. Otro tema que causa preocupación, es el aumento de las emisiones a causa de la relocalización de industrias a países con sistemas productivos más contaminantes. Un caso singular es el del comercio entre China y los EE.UU., dada la desindustrialización estadounidense a favor de las importaciones desde China. Se estima que a causa de este fenómeno las emisiones adicionales globales de CO2 producto del comercio de estos países durante 1997-2003 sumaron 720 toneladas métricas de CO2, un monto 17% mayor que las emisiones totales de Canadá en 20036.

Sin embargo, en un mundo extremadamente complejo cuyas economías están cada vez más interconectadas y condicionadas a sistemas imbricados unos por otros de exportaciones e importaciones, es ciertamente poco probable que ocurra algo así como una renuncia al comercio internacional. Más aún, para Lamy, la creencia de que el consumo local es menos contaminante que el internacional no siempre está sujeta a comprobación. En no pocas ocasiones, el saldo de carbono de consumir un producto importado, producido eficientemente en su país de origen, puede ser menor que el de consumir un producto local, producido ineficientemente. Acaso obligar a las personas a consumir solamente productos nacionales que además sean producidos eficientemente, sea ya mucho pedir y por ende poco realista y con pocas probabilidades de éxito. Adicionalmente, muchos de los problemas ambientales asociados con el comercio internacional se encuentran explicados por externalidades del mercado difíciles de internalizar por intereses económicos o políticos.

Por ello, nos centraremos aquí en las herramientas del sistema de comercio internacional que pueden ser utilizadas como medidas de estabilización de las emisiones de gases con efecto invernadero. No obstante, siguiendo a Lamy, es indudable que primero debe darse el acuerdo global de emisiones mediante el cual las naciones den señales y lineamientos a la OMC acerca de qué medidas tomar y entender que las regulaciones de comercio no pueden ser nunca sustitutivas de un acuerdo global. Máxime si tomamos en cuenta que las principales fuentes de emisiones de CO2 no siempre están directamente relacionadas con el comercio internacional, el cambio de uso de suelos en detrimento de los bosques es responsable del 18% de las emisiones, y el sector de la aviación puede aportar tanto como un 9% si tomamos en cuenta efectos indirectos como la formación de nubes.

Bienes y servicios ambientales

La recién culminada Conferencia de Bali sobre Cambio Climático fue aprovechada por los EE.UU. y la UE para circular una propuesta de cara a las negociaciones que la OMC lleva a cabo sobre bienes y servicios ambientales. La misma propone la liberalización de 43 productos identifi cados por el Banco Mundial como proveedores directos de beneficios sobre el cambio climático. Dentro de ellos se incluyen turbinas de viento, automóviles propulsados por celdas de hidrógeno, entre otros. Los patrocinadores de la misma la califi caron como un instrumento comercial capaz de combatir el cambio climático. Japón, quien apoyó la propuesta, apuntó que la misma se podría mejorar aún más desde el punto de vista del cambio climático si incluyesen automóviles híbridos (de los cuales es un productor líder mundial).

Tras la presentación de la propuesta, las críticas no se hicieron esperar. El Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorim, dijo que la lista de los EE.UU. y la UE no incluía el “único producto cuyo efecto sobre el cambio climático se encuentra demostrado – tal como es el etanol”. Agregó que en Brasil el etanol ha evitado la producción de 670 millones de toneladas de CO2 en los últimos 30 años. De la misma forma, la propuesta no incluye el biodiesel.

En el área de los servicios ambientales, las discusiones en la OMC, que anteceden a la Conferencia de Bali, han recibido mucho menos atención. Sin embargo, todo parece indicar que las mismas adolecen del mismo sesgo proteccionista y procomercio. Los servicios ambientales discutidos se refi eren únicamente a servicios producidos por los seres humanos, tales como servicios de control y mitigación de fi nal de tubo. Mientras que los servicios prestados por los ecosistemas, tales como la fi jación de CO2, no se discuten.

El Plan de Acción de Bali

Por primera vez en la historia 187 países del mundo, incluyendo a los mayores emisores de CO2, reconocieron la urgencia del cambio climático y su origen antropogénico. La Conferencia de Bali produjo un plan de acción que, si bien fue desmembrado de sus objetivos específi cos durante las negociaciones, contiene algunos avances. El Plan establece que las negociaciones durante los próximos dos años deben resultar en un acuerdo de “largo plazo” para reducir las emisiones de CO2 después de 2012, cuando venza el Protocolo de Kyoto. Borradores iniciales de la Conferencia contenían la obligación de que los países desarrollados redujeran sus emisiones entre 25-40% para 2020 tomando como referencia las emisiones de 1990. La idea era lograr reducciones en las emisiones que estabilizaran la temperatura en no más de dos grados Celsius arriba de niveles preindustriales, una meta que la comunidad científica consideró necesaria para evitar efectos irreversibles del cambio climático. Ambas metas fueron descartadas del texto fi nal.

Sin embargo, el Plan de Acción de Bali compromete a todos los países desarrollados parte de la Convención sobre el Cambio Climático a “medir, reportar y verificar compromisos o acciones de mitigación nacionales apropiados, incluyendo limitaciones de emisiones cuantifi cables y objetivos de reducción”. Los países en desarrollo parte de la Convención tienen un compromiso menor pues deben “realizar acciones nacionales apropiadas de mitigación”, y para ello contarían con la ayuda y transferencia de tecnología de los países desarrollados.

Algunas medidas y propuestas sobre la mesa

Según el IPCC, las tecnologías necesarias para pr oducir energías limpias se encuentran actualmente disponibles o bien se espera que lo estén en las próximas décadas. Sin embargo, es imperativo que existan los incentivos apropiados y efectivos para su desarrollo, adquisición, uso y difusión.

En este sentido, existen varios mecanismos de mercado aplicables. Uno de ellos sería la imposición de impuestos directos a la producción de carbono, que para el Informe de Desarrollo Humano del PNUD se fi jarían en $10 a $20/t de CO2 en 2010, con aumentos anuales de $5 a $10/t de CO2, hasta llegar a un nivel de $60 a $100/t de CO2. Se considera que lo anterior brindaría certeza y seguridad a empresarios e inversores y que se constituiría en un importante incentivo para trasladarse a la utilización de energías más limpias.

También relativo a medidas arancelarias, la imposición de cargas a bienes producidos con altas emisiones o a bienes generadores de altas cantidades de emisiones podría ser otro instrumento a considerar. Eso sí, sería fundamental realizarlo dentro de un sistema de certifi cación y de cooperación internacional que llevase implícita la transferencia de tecnologías y de apoyo a las economías en desarrollo, pues, de lo contrario, las medidas terminarían constituyéndose en prohibitivas para los países pobres y en última instancia, en barreras técnicas al comercio. A este respecto, los países ricos tienen capacidad en recursos económicos y humanos para destinar a la investigación, desarrollo y comercialización de tecnologías limpias, pero más aún, tienen la deuda histórica con los países pobres de apoyarles en la adquisición de estas tecnologías y por ende normalizar y generalizar su uso, conllevando a una “descarbonización” de las economías.

Otro mecanismo sería la instauración de sistemas de emisiones de carbono con límite de emisiones máximo. Esto último sería el punto fuerte de estos sistemas pues las empresas que sean capaces de reducir sus emisiones pueden vender sus derechos “sobrantes” a otras, pero el límite máximo general impuesto por el gobierno no puede ser superado.

El tema de la energía es trascendental. Para el Informe de Desarrollo Humano, el mercado internacional debe abrirse a los biocombustibles que son producidos más efi cientemente y que tienen más capacidad de reducir las emisiones de carbono.

Las regulaciones internacionales, ya sea dentro de un marco global de emisiones o bien haciendo uso de las distintas herramientas que provee la OMC, es cier tamente un paso necesario para avanzar en la consecución de metas con un real impacto para garantizar la sostenibilidad - ambiental y social - de las economías, más allá de fi nes de este siglo. Sin embargo, está claro que mientras no se hagan cambios profundos en los hábitos de consumo y en las actitudes depredatorias que ha asumido la humanidad, ninguna norma internacional logrará sacarnos de lo que en el informe Stern se denomina como “el mayor y más generalizado fracaso del mercado jamás visto en el mundo”.

Como lo dijera en la XXXVII Asamblea General de la Organización de Estados A m e r i c a n o s l a e n t o n c e s M i n i s t r a ecuatoriana de Relaciones Exteriores, María Fernanda Espinoza, debemos aprovecharque estamosante“ l a posibilidad de crear un nuevo modelo de desarrollo en el que las relaciones sociales de producción, distribución y consumo, tengan un carácter verdaderamente democrático, equitativo y en armonía con la naturaleza, como alternativa al actual modelo caracterizado por el sobreconsumo, el desperdicio de bienes y servicios, y el individualismo económico, además de la degradación ambiental”7.

1 El Informe Stern: La economía del cambio climático fue encargado por el gobierno británico al economista Sir Nicholas Stern y fue publicado en octubre de 2006. Disponible en http://www. hm-treasur y.gov.uk/independent_reviews/ stern_review_economics_climate_change/stern_ review_report.cfm

2 United Nations (2007, 17 de noviembre). Secretary-General’s address to the IPCC upon the release of the Fourth Assessment Synthesis Report. Consultado el 21 de noviembre en http:// www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=2869

3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- (2007). Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008. Disponible en http://hdr.undp.org/en/media/hdr_20072008_ sp_complete.pdf

4 Op cit 2.

5 Término acuñado en 2005 por Tim Lang, Profesor de Política Alimentaria en City University, Londres. Coautor con Michael Heasman del libro Food Wars: The Global Battle for Mouths, Minds, and Markets. London: Earthscan, 2004.

6 Shui, Bin & Harriss, Robert. (2007). Talking Carbon: Implications of US-China Trade. En Climate, Equity and Global Trade. Selected Issue Briefs No. 2. Ginebra: ICTSD.

7 Organización de Estados Americanos -OEA- (2007, 4 y 5 de junio). OAS Webcast. Transmisión en vivo de las sesiones de la XXXVII Asamblea General de la OEA. Disponible en http://www. oas.org/OASpage/Live/OASlive.asp#

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