Defensa comercial en la era Trump: proteccionismo y oportunidades para las exportaciones brasileñas

24 June 2017

"Desde este momento, América estará en primer lugar. Cada decisión sobre comercio (...) se tomará en beneficio de los trabajadores y las familias estadounidenses. Debemos proteger nuestras fronteras de la devastación causada por otros países fabricando nuestros productos, robando nuestras empresas, y destruyendo nuestros empleos. La protección traerá mayor prosperidad y fuerza"[1].

 

Este fue el tono del discurso inaugural del 45º presidente de Estados Unidos, Donald Trump, pronunciado el 20 de enero de 2017. Un re-direccionamiento de la política comercial estadounidense, que rescata la idea de que el comercio internacional es un juego de suma cero y que exalta un proteccionismo con impronta nacionalista.

 

Lo que sólo parecía un discurso agradable a los ojos del sector manufacturero de Estados Unidos comienza a volverse realidad. En la primera semana de gobierno, cumpliendo su promesa electoral, Trump firmó una orden ejecutiva para retirar a Estados Unidos del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés) y, más recientemente, envió un comunicado oficial al Congreso estadounidense sobre la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). A comienzos de abril, también solicitó al representante de Estados Unidos para el Comercio (USTR, por su sigla en inglés) un estudio detallado sobre el déficit comercial de este país respecto de sus socios comerciales, como México y Japón, durante 2016. Su intención de "make America great again" está detrás de designaciones estratégicas – como las de Peter Navarro como consejero, de Wilbur Ross como secretario de Comercio y de Robert Lighthizer para el USTR – y de otras medidas proteccionistas anunciadas por la administración Trump.

 

Asimismo, otra línea de acción ha surgido para frenar al viejo fantasma del elevado volumen de importaciones. Desde el inicio de la gestión Trump se ha producido una intensificación del uso de un instrumento clásico regulado por la Organización Mundial del Comercio (OMC): la apertura de investigaciones de defensa comercial contra los más variados orígenes[2].

 

Defensa comercial: nuevos aires en los 100 días de Trump

 

A pesar de las críticas a las reglas internacionales de comercio, la aplicación rigurosa de las medidas de defensa comercial previstas por los acuerdos de la OMC parece ser una de las principales herramientas defendidas y utilizadas por el gobierno Trump para bloquear las supuestas importaciones desleales. En la agenda de 2017[3], el presidente promete tolerancia cero por parte de su administración a la práctica de dumping y la utilización de subsidios estatales que causen daño a la industria doméstica estadounidense. En las palabras del propio presidente, aparentemente los productores nacionales son incapaces de competir con productos extranjeros a precios artificialmente bajos, que inundan su mercado interno.

 

Desde que asumió la Presidencia, el Departamento de Comercio (DOC, por su sigla en inglés) inició 38 nuevas investigaciones antidumping (AD) y de derechos compensatorios (CVD, por su sigla en inglés) – lo que significó, en promedio, 1 nueva investigación cada 3 días, ante 22 orígenes diferentes (ver Cuadro 1 y Gráficos 1 y 2).

El número de nuevas investigaciones abiertas en los primeros meses del gobierno Trump es considerablemente superior al histórico reciente de Estados Unidos. En 2016 fueron 36 investigaciones originales abiertas durante el primer semestre. En 2015, fueron sólo 26 durante el primer semestre. Con respecto a los demás miembros de la OMC, de julio de 2015 a junio de 2016, el país fue el campeón mundial en la apertura de nuevas investigaciones de subsidios (24) y ocupó el segundo lugar en apertura de investigaciones antidumping (51, perdiendo sólo para India, con 66 investigaciones abiertas)[4]. Este aumento en la era Trump es entonces un fuerte indicativo de que Estados Unidos seguirá entre los mayores usuarios de estas herramientas.

 

Además de las investigaciones antidumping y de subsidios, el 17 de mayo de 2017 fue abierta por la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC, por su sigla en inglés) una investigación de salvaguardias contra las importaciones de células y módulos fotovoltaicos[5]. Las medidas de salvaguardia pretenden contener el aumento sustancial de las importaciones de determinado producto, independientemente de su origen y de la existencia de una práctica desleal de comercio. Las últimas medidas de salvaguardia impuestas por Estados Unidos fueron contra las importaciones de acero, en marzo de 2002, altamente cuestionadas ante el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC. El uso de medidas de salvaguardias es poco usual, pero está en línea con la postura más proteccionista del actual gobierno.

 

Además del nivel de actividad del gobierno en la apertura de nuevos casos de defensa comercial, también mantienen la misma agilidad en concluirlos. Desde que Trump asumió la Presidencia se aplicaron 21 nuevos derechos antidumping y compensatorios – en promedio, 1 nueva medida cada 6 días, en su gran mayoría contra China (ver Cuadro 2 y Gráficos 3 y 4).

En total, existen hoy más de 390 derechos antidumping y compensatorios vigentes en Estados Unidos, lo que hace que el gobierno Trump haya dedicado especial atención a la efectividad en la recaudación de tales derechos en estos 100 primeros días de gobierno. El 31 de marzo de 2017 fue publicada una orden ejecutiva que establece un plan estratégico para combatir la evasión de derechos antidumping y compensatorios, así como la cobranza de la recaudación no recogida hasta el momento[6]. Se estima que son debidos a las arcas públicas de Estados Unidos aproximadamente US$ 2.300 millones en derechos antidumping y medidas compensatorias.

 

Continuando con los números, es impresionante el balance sobre defensa comercial en los 100 primeros días de la administración Trump. Según el secretario de Comercio Wilbur Ross, las investigaciones abiertas cubren más de US$ 1.000 millones en importaciones del sector metalúrgico, las investigaciones en curso abarcan más de US$ 14.000 millones en importaciones de los sectores siderúrgico y químico y los derechos recién impuestos afectan a más de US$ 2.000 millones en importaciones[7]. Se destaca, por lo tanto, que el gobierno está orientado a resultados y grandes cifras.

 

Debemos recordar que la actual administración también ha señalado que estaría dispuesta a abrir más investigaciones ex-officio, es decir, sin la necesidad de una solicitud por parte de la industria doméstica. El año, que sólo está comenzando, promete continuar con un ritmo bien agitado.

 

Proteccionismo contra Brasil y oportunidades para las exportaciones

 

Entre las 38 nuevas investigaciones ya iniciadas por Estados Unidos en 2017, sólo dos incluyen exportaciones brasileñas: las investigaciones antidumping y compensatorias para silicio metálico. Además de estas, está en marcha otro caso contra Brasil: la investigación antidumping contra importaciones de caucho de estireno (E-SBR). Actualmente, Brasil ocupa el sexto lugar entre los orígenes con más medidas de defensa comercial aplicadas por Estados Unidos, con 15 medidas en vigor, siendo el sector siderúrgico el más afectado (ver Cuadro 3 y Gráficos 5 y 6).

En este escenario, ¿qué oportunidades pueden surgir para que Brasil siga accediendo al mercado estadounidense e incluso la creación de nuevos mercados?

 

En primer lugar, como las medidas antidumping y compensatorias significan un costo adicional para aquellas importaciones de orígenes investigados, se abren nuevas posibilidades para que los proveedores de otros orígenes se vuelvan más competitivos y pasen a conquistar nuevos mercados.

 

Es esencial, por lo tanto, en una planificación estratégica comercial internacional, que los exportadores brasileños acompañen de cerca el desarrollo y desenlace de investigaciones antidumping y de subsidios, incluso en aquellos casos en que Brasil no esté siendo investigado. Actualmente, considerando las investigaciones en marcha en Estados Unidos se destacan potenciales oportunidades para los exportadores brasileños, como mínimo, en dos productos: biodiesel y aeronaves civiles.

 

En el caso de las aeronaves civiles, Brasil ya es el tercer mayor exportador a Estados Unidos, perdiendo sólo para Francia y Canadá. Estados Unidos inició recientemente una investigación antidumping contra las exportaciones de Bombardier originarias de Canadá. Si las exportaciones de Canadá resultan gravadas con un derecho antidumping, se abrirá una ventana de oportunidad para la expansión de las exportaciones brasileñas de aeronaves a este país y una consecuente mayor penetración en ese mercado.

 

Con respecto al biodiesel, se debe considerar la posibilidad de la reanudación de las exportaciones brasileñas al mercado estadounidense si las importaciones originarias de Argentina e Indonesia son gravadas. Es importante notar que estos mismos orígenes fueron objeto de medidas europeas entre los años 2013 y 2015, lo que posiblemente favoreció el buen desempeño exportador de biodiesel brasileño a Europa durante ese período.

 

Finalmente, cuando las exportaciones brasileñas están siendo investigadas, siempre es aconsejable que los exportadores y las asociaciones empresariales participen activamente en los procedimientos, argumentando contra las supuestas prácticas desleales de dumping o la concesión de subsidios, así como sobre el supuesto daño sufrido por la industria doméstica. Esta recomendación es todavía más válida en un contexto como el actual, donde el gobierno de Estados Unidos asume un perfil más proteccionista.

 

Es importante también monitorear las exportaciones brasileñas en aquellos sectores que ya están protegidos por medidas de defensa comercial y doblar la cautela en la fijación de precios de los productos exportados a Estados Unidos para no incurrir en prácticas de dumping. Después de la imposición de una medida antidumping, se encuentran previstas por la legislación de Estados Unidos las revisiones administrativas anuales y las revisiones por extinción ("sunset reviews"). Ellas representan oportunidades que pueden y deben ser utilizadas de forma estratégica por los exportadores brasileños para minimizar o incluso extinguir los derechos aplicados contra ellos.

 

Un ejemplo exitoso es la participación brasileña en la segunda revisión por extinción en el caso de camarones congelados. En una reciente decisión del USITC, Brasil fue el único país para el cual se concluyó que la extinción del derecho antidumping no llevaría a la continuación o la reanudación del dumping y del daño resultante[8]. Esto no sólo significa un resultado positivo en términos de la extinción del derecho antidumping, que venía siendo aplicado desde 2005, sino también la conquista de una nítida ventaja competitiva en relación a los otros proveedores investigados que continuarán pagando el derecho antidumping (China, India, Tailandia y Vietnam).

 

El fuerte sesgo que la administración de Trump ha demostrado contra China, la renegociación del TLCAN con la posible convulsión de las relaciones con México y el abandono de las negociaciones del TPP, también pueden traducirse en la apertura de nuevos mercados para productos brasileños en Estados Unidos. Sólo nos resta saber si Brasil se movilizará para hacer un buen uso de esta oportunidad.

 

Así, una vez más, confirmamos que momentos de adversidad también crean grandes oportunidades y Brasil y sus sectores industriales necesitan estar preparados para surfear esta ola proteccionista a su favor.

 

* Roberto Kanitz es consultor de UNO International Trade Strategy (roberto@unotrade.com).

** Mariana Barros es consultora de UNO International Trade Strategy (mariana@unotrade.com).




[1] Disponible en: <http://bit.ly/2jVELyC>.

[2] Todos los datos citados en este artículo fueron actualizados hasta el 24 de mayo de 2017.

[3] Disponible en: <http://bit.ly/2mvcLGq>.

[4] Véase: WTO. WTO Overview of Developments in the international trading environment, Annual Report by the Director-General (Mid-October 2015 to mid-October 2016), 21 noviembre 2016.

[6] Disponible en: <http://bit.ly/2orz5yo>.

[7] Disponible en: <http://bit.ly/2pz26s1>.

[8] Disponible en: <http://bit.ly/2syDBjZ>.

This article is published under
24 June 2017
Haciendo que la economía mundial sea viable para el futuro: una agenda comercial y climática para el G20 ICTSD – mayo 2017 Dados los riesgos para la economía mundial, abordar el cambio climático no...
Share: 
24 June 2017
La Alianza del Pacífico es uno de los bloques más dinámicos de América Latina. La autora analiza los mecanismos e instrumentos desarrollados por el bloque para diversificar los mercados y promover la integración de la región, presentando asimismo la visión de México para con la Alianza.
Share: