G-20 y la volatilidad de los precios de los alimentos: de la retórica a la acción

3 November 2011

Stefan Tangermann*

La primera e histórica reunión de los ministros de agricultura de los países del G-20 realizada durante el 22 y 23 de junio pasado en París se enfocó en la volatilidad y el aumento de los precios de los alimentos. Fue obviamente un buen punto de partida dado el desempeño de los mercados internacionales de productos agrícolas en años recientes. Sin embargo, aún después del estallido de los precios de los alimentos durante 2007-08, y su posterior repunte en 2010-11, la comunidad internacional ha llevado a cabo muchas reuniones de alto nivel para lidiar con los riesgos referentes a la seguridad alimentaria y la agricultura global.

La Cumbre 2009 del G-8 en L'Aquila, Italia fue una más de la serie de incontables encuentros, la cual dio paso a la "Iniciativa de L´Aquila sobre Seguridad Alimentaria" (AFSI, por sus siglas en inglés), donde los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron una Declaración Conjunta sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, la cual fue aprobada por 27 países y varias organizaciones internacionales. Sus antecedentes se encuentran en la primera reunión de ministros de Agricultura del G-8 en abril de 2009 en Cison di Valmarino, a la cual asistieron 16 países y la Unión Europea más un número indeterminado de otras organizaciones. Varias son las iniciativas que se han puesto en marcha en los últimos años, y cada vez es más difícil mantenerse al tanto de los distintos marcos de trabajo donde la comunidad internacional aborda las cuestiones de alimentación y agricultura.

En este contexto, ¿valía la pena convocar otra reunión de alto nivel mundial sobre los problemas en materia de alimentos y agricultura? ¿Han logrado los ministros de agricultura del G-20 reunidos en París algo que no estuviese ya en la agenda? En esta ocasión los debates versaron sobre la evolución del mercado, sobre todo la volatilidad reinante. En el período previo a la reunión, la retórica política sobre la necesidad de medidas drásticas contra la "especulación", la imposición de una regulación más estricta del mercado, la acumulación de reservas o la protección de los agricultores de los países ricos frente a los caprichos del mercado dio lugar a temores de que el G-20 podría adoptar un enfoque intervencionista. Sin embargo, el Plan de Acción acordado por los ministros, con base en las recomendaciones elaboradas por un grupo de organizaciones internacionales lideradas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), es un paso en la dirección de diseñar una estrategia más eficaz, equilibrada y práctica. Este avance es notable, tanto por lo que incluye como por lo que omite, aunque algunas otras faltas también son desafortunadas.

Medidas prácticas acordadas

Como en muchas otras reuniones, los ministros del G-20 han enfatizado la conveniencia de aumentar la productividad agrícola mundial, que según varios indicadores ha disminuido. Este es un problema grave, dado que la mayor parte de la expansión de la producción mundial de alimentos necesaria para mantener el ritmo de la creciente demanda en las décadas venideras tendrá que ser aportada por aumentos en la productividad, tales como los recursos, en particular de tierra y agua, que son cada vez más escasos. Afortunadamente los ministros en París no sólo hablaron vagamente sobre la necesidad de acelerar el crecimiento de la productividad, sino que agregaron una dimensión práctica al lanzar una nueva iniciativa para mejorar los rendimientos de trigo, denominada la Iniciativa Internacional de Investigaciones para el Mejoramiento de Trigo (IRIWI, por sus siglas en inglés). Por varias razones, los rendimientos de trigo (uno de los alimentos básicos más importantes en muchas partes del mundo) se han estancado desde hace tiempo en comparación a otros cultivos, en particular el maíz. El esfuerzo por mejorar este récord es bienvenido, así como la atención que también se prometió para el arroz, medidas que sin duda podrán contribuir a una mayor inversión en investigación y desarrollo en la agricultura mundial y en el sector alimenticio.

En cuanto a la volatilidad del mercado, los ministros de agricultura del G-20 acordaron elementos concretos para un esquema que tiene el potencial de mejorar la información y la transparencia del mercado, como es el Sistema de Información del Mercado Agrícola (SIMA). El sistema será gestionado por la FAO, pero involucrará a otras organizaciones internacionales. Las empresas también serán invitadas a contribuir, y se espera que colaboren cabalmente con esta iniciativa. La mejora en la información sobre la situación y las perspectivas del mercado, y en particular la evolución de las reservas, deberá facilitar una identificación temprana de las crisis inminentes de mercado, así como contribuir a evitar sorpresas como las vividas en los últimos años, apoyando la toma de decisiones y políticas apropiadas. Una nueva iniciativa sobre el geo-monitoreo de la agricultura mundial, puesta en marcha también en París, deberá ayudar a obtener información oportuna sobre la evolución de la producción agrícola.

Una de las lecciones más tristes aprendidas durante la crisis alimentaria de 2008 y posteriormente fue la falta de una política de coordinación internacional. Con el fin de mejorar tal situación se estableció un Foro de Respuesta Rápida, donde se espera que altos funcionarios de los países de mayor producción, exportación e importación evalúen la información sobre la situación del mercado mundial y sus perspectivas, según información del SIMA. En ese orden de ideas, se espera que se debatan y promuevan opciones adecuadas de políticas.

"Hablar por hablar"

Como en muchas otras reuniones mundiales, los ministros del G-20 se han referido una vez más pero de forma no tan sincera a "la necesidad de que la Ronda de Doha para el Desarrollo tenga una conclusión exitosa, ambiciosa, integral y equilibrada, de forma coherente con su mandato". Sin embargo, también han reconocido "el estado actual de las negociaciones" refiriéndose a la incapacidad deplorable de la comunidad internacional para alcanzar acuerdos, incluyendo los limitados pasos para la liberalización comercial que están siendo considerados en la OMC. En este contexto, puede no significar mucho que los ministros hayan destacado el papel preponderante de un comercio sin trabas en el equilibro de los mercados de alimentos, la mejora la seguridad alimentaria y el control de la volatilidad de precios. Sin embargo, estuvieron de acuerdo en que por lo menos los alimentos adquiridos para fines humanitarios no comerciales del Programa Mundial de Alimentos (PMA) estén exentos de restricciones a la exportación o de impuestos extraordinarios. Los ministros también decidieron recomendar la adopción de una medida similar en la Conferencia Ministerial de la OMC, a realizarse en diciembre de 2011.

En cuanto a la gestión del riesgo, los ministros se enfocaron en la situación de los países más vulnerables. El Plan de Acción destaca, por ejemplo, el uso de instrumentos de mercado para gestionar los riesgos, algunos de los cuales se mencionan tanto explícitamente en el texto como en la declaración ministerial. Asimismo, los líderes enfatizaron la importancia de redes de seguridad específicas para los hogares vulnerables en los países en desarrollo como el instrumento más eficaz para hacer frente a las consecuencias posiblemente desastrosas del incremento en los precios de los alimentos. El Plan de Acción también apoya el desarrollo de un sistema de reservas centrado en emergencias humanitarias. Esto amerita que el Programa Mundial de Alimentos y otras organizaciones internacionales trabajen en una propuesta para un proyecto piloto de un sistema de esa naturaleza.

Una característica notable del Plan de Acción, que lo distingue positivamente de muchos documentos que fueron acordados en otras reuniones de alto nivel, es que va más allá de las generalidades, buenas palabras y fórmulas vagas. La declaración ministerial es en realidad un plan de acción, ya que incluye un conjunto de anexos que contienen a detalle las actividades acordadas y los próximos pasos operativos. La mayoría de estos elementos del Plan de Acción se basan en las recomendaciones formuladas en un informe de políticas elaborado por un grupo de organizaciones internacionales dirigido por la OCDE y la FAO con miras a esta reunión.

El Plan de Acción acordado por los ministros de agricultura del G-20 en París es sin duda notable por los elementos positivos que contiene, pero también por lo que omite. Varias omisiones no obstante son afortunadas, en vista de varias posturas políticas expresadas de cara al encuentro.

Omisiones afortunadas

El encuentro ministerial se abstuvo de hacer llamados a una fuerte regulación de los mercados de derivados. Entre los políticos es popular señalar a la "especulación" como la principal causa de la volatilidad de los mercados. Sin embargo, la comunidad científica se encuentra dividida respecto al impacto real de las inversiones financieras en los mercados de derivados de productos básicos. La intención de los políticos es apoyarse en científicos[1] para ganar popularidad frente a la posición de poner medidas estrictas a la especulación, pero mientras no haya evidencia clara sobre el impacto de los inversionistas financieros en la formación de los precios, es muy difícil imponer una regulación restrictiva que limite la funcionalidad de los mercados de derivados como instrumentos de cobertura de riesgos en transacciones de productos básicos.

Los ministros de agricultura del G-20 se han pronunciado positivamente sobre lo útil de las operaciones de cobertura, dándole la bienvenida a nuevos instrumentos de gestión de riesgos desarrollados por el Banco Mundial. Por lo tanto, es lógico que no hayan decidido alentar a sus colegas, los ministros de finanzas del G-20 y los gobernadores de bancos centrales, para que tomen decisiones para mejorar la regulación y supervisión de los mercados de derivados agrícolas. Sería en particular más deseable trabajar en una mayor armonización internacional de dicha regulación para evitar el arbitraje.

También tiene gran mérito que los ministros de agricultura del G-20 no cayeran en la tentación de llamar a la estabilización del mercado mediante alguna forma de reservas de estabilización. A primera vista parecería que un mayor inventario podría proporcionar un mejor seguro contra el repunte en los precios de los alimentos, sin embargo, hay varias razones por las que las reservas de estabilización no funcionan en la práctica, y la historia precisamente lo ha demostrado. Hubo además propuestas para utilizar "reservas virtuales" bajo la forma de lfondos financieros con la intención de contrarrestar la especulación en los mercados de futuros. Afortunadamente el encuentro ministerial agrícola del G20 no las adoptó porque hay buenas razones para creer que la "reserva virtual" en realidad podría empeorar las cosas.

Otra omisión positiva era un posible llamado para un apoyo adicional a los planes de gestión de riesgos para los agricultores de los países ricos. Aunque se habla mucho acerca de los riesgos a los cuales se enfrentan los agricultores por la volatilidad de los mercados, también hay que mencionar que la volatilidad experimentada en los últimos años fue de precios a la alza, que en realidad no puede justificar una mayor ayuda de los gobiernos para la gestión de riesgo en países desarrollados[2]. El riesgo más grave es el que enfrentan los consumidores pobres de alimentos, y en buena hora los ministros del G-20 se han centrado en ese lado del problema.

Omisiones lamentables

Dos omisiones no obstante son desafortunadas. Entre los analistas hay acuerdo en que el apoyo de los gobiernos a los biocombustibles contribuye significativamente al aumento de los precios de los alimentos, y que los mandatos inflexibles de los biocombustibles hacen que los precios de los alimentos sean aún más volátiles. En su informe de política para la reunión ministerial sobre agricultura, las organizaciones internacionales recomendaron la eliminación de los subsidios a la producción de biocombustibles y a su consumo asociado. Sin embargo, en lugar de adoptar dicha sugerencia, los ministros sólo pidieron un análisis más profundo, pese a que ya está claro que esas políticas han tenido un impacto negativo en los mercados de alimentos. Los ministros tampoco fueron capaces de acordar la imposición de disciplinas generales sobre las restricciones a la exportación y los impuestos, más allá de las compras de alimentos humanitarios del PMA, a pesar de que está comprobado que las restricciones a la exportación han sido un factor importante para los repuntes recientes en los precios de los alimentos.

En una comunidad global que parece tener crecientes dificultades para ponerse de acuerdo en implementar acciones conjuntas, ya sea para la liberalización del comercio, la lucha contra el cambio climático u otras áreas, el Plan de Acción adoptado por los ministros de agricultura del G-20 es una excepción positiva. Es importante también recalcar el carácter concreto y práctico de algunas de las actividades que se acordaron. La buena preparación de esta reunión ministerial, a través de un grupo de organizaciones internacionales que trabajaron en estrecha colaboración con las autoridades francesas, dio sus frutos.

La prueba de fuego, sin embargo, será la puesta en práctica. El mundo ha cambiado; estamos en una era donde los precios de los alimentos serán elevados, y muy posiblemente más volátiles. A diferencia de muchas otras declaraciones del G-20, este plan de acción deberá transformarse en acciones reales para que las buenas intenciones se conviertan en comida en las mesas de las familias más pobres. La experiencia de la década de los setenta no debe repetirse  nuevamente, cuando toda la acción prometida después del aumento de precios de los alimentos de 1973 se evaporó cuando los mercados mundiales de alimentos volvieron a la normalidad.

* Profesor Emérito de la Universidad de Göttingen, Alemania y ex director de la Dirección de Comercio y Agricultura de la OCDE.

[1] Para una discusión de evidencias contrarias sobre el impacto de la especulación en la volatilidad del mercado agrícola, así como otros factores que pueden contribuir con la reciente volatilidad y las políticas de respuesta, ver S. Tangermann (2011), Policy Solutions to Agricultural Market Volatility: A Synthesis, ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development, Issue Paper No. 33, Ginebra, International Centre for Trade and Sustainable Development, https://www.ictsd.org/themes/agriculture/policy-solutions-to-agricultural-market-volatility-a-synthesis

[2] Para una discusión de las políticas de gestión de riesgos ver S. Tangermann (2011), Risk Management in Agricultural and the Future of the EU's Common Agricultural Policy. ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development, Issue Paper No. 34. Ginebra. International Centre for Trade and Sustainable Development, https://www.ictsd.org/themes/agriculture/risk-management-in-agriculture-and-the-future-of-the-eu’s-common-agricultural

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