Globalización en Chile: una suma neta positiva de ganadores y perdedores

2 August 2011

Víctor. E. Tokman*

Chile constituye una interesante experiencia para analizar los ganadores y perdedores de la globalización. Introdujo  reformas estructurales durante casi cuatro décadas y acumuló experiencia en manejo de políticas públicas. La estrategia consistió en introducir un tratamiento de shock de apertura de la economía y liberalizar sus mercados, mientras que las fuerzas armadas controlaron todo intento de oposición. Paradójicamente, esto convirtió a Chile en un pionero en la apertura comercial, pues la mayoría de los países latinoamericanos siguieron una estrategia similar a partir de la crisis de 1982. Las reformas fueron modificadas incluso durante la fase inicial, pero las condiciones políticas cambiaron con mayor profundidad con el retorno de gobiernos democráticos a partir de 1990.

1. Un proceso de apertura comercial: de la ortodoxia a la innovación

Cuando el régimen militar accedió al poder (1973), la economía estaba basada en una estrategia de sustitución de importaciones, que se introdujo hacia fines de la década de los cincuenta y cuyos instrumentos más importantes fueron un alto arancel promedio (94%) y una gran diversidad de barreras no arancelarias. La nueva estrategia combinó una reducción unilateral de aranceles con una significativa devaluación del tipo de cambio con el objetivo de promover las exportaciones e incentivar la competencia en la producción doméstica mediante las importaciones. Hacia 1979, los diversos aranceles fueron reemplazados por un gravamen uniforme del 10%. Esto resultó en la liberalización de la tasa de cambio y de los mercados de capital, así como en la eliminación de las restricciones no arancelarias. Se previó una reducción gradual para permitir la reestructuración de la producción doméstica, mientras se esperaba que las exportaciones crecieran como resultado de la significativa devaluación.

Con el regreso a la democracia se inició un nuevo periodo económico. Se mantuvo la política comercial y el arancel externo uniforme hasta 1999, el cual descendió gradualmente al 6% en 2003 y hacia fines de la última década alcanzó el 1,2%. Después de casi dos décadas de una estrategia unilateral y no discriminatoria, la búsqueda de nuevos mercados para las exportaciones chilenas se promovió mediante una política de acuerdos bilaterales de comercio. Dicha estrategia implicó que los aranceles pagados por los importadores chilenos fueran significativamente menores al 6%, estimándose que a fines de 2009 llegaron al 1,4%. El 70% de las exportaciones se destinan a socios comerciales y se espera que este porcentaje alcance el 90% cuando los nuevos acuerdos, especialmente  con China, sean plenamente operativos.

Dos fueron las principales innovaciones que se introdujeron durante este periodo: a) el requisito de una reserva no remunerada para los créditos extranjeros y b) la regla de superávit estructural en el balance fiscal. El primer instrumento fue diseñado para proteger la economía contra la volatilidad indeseable de corto plazo debido a movimientos especulativos de capital proveniente del exterior; mientras que el segundo reducía la discrecionalidad de la política fiscal, limitando la respuesta del gasto fiscal a la volatilidad del ingreso. La regla fiscal se introdujo para compensar los efectos de la crisis de finales de los noventa, aún perceptibles, lo que finalmente permitió al gobierno desempeñar  un papel contracíclico, incrementando el gasto por encima de lo que hubiera sido posible si la política fiscal continuaba definiéndose sobre la base de la situación vigente. Lo anterior hubiera resultado en una reducción del gasto fiscal para compensar los menores ingresos, y por ende,   contribuyó a suavizar la intensidad de la recesión.

El análisis permite concluir que el paquete de políticas vigentes no era el único posible para insertarse a la economía mundial, ni tampoco el más eficiente. El mismo sugiere que la opción no es pasar de la sustitución de importaciones a una estrategia de promoción de exportaciones, ni es aquella de una liberalización comercial o financiera dejando de lado la capacidad del gobierno para guiar e intervenir en las políticas de crecimiento. El paquete ortodoxo aplicado en las etapas tempranas fue exitoso en abrir la economía y promover las exportaciones, pero también inundó al país de importaciones y no permitió a la industria nacional adaptarse a las nuevas condiciones.

2. Globalización: un juego positivo para Chile

La principal conclusión del análisis es que el resultado neto fue positivo para los chilenos. El producto per cápita aumentó aceleradamente, más que en la mayoría de los países vecinos, y se redujeron las brechas con los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) (ver gráfico 1). El número de pobres e indigentes disminuyó un tercio y una cuarta parte respectivamente en relación a sus niveles originales (ver gráfico 2). El bienestar relacionado con el acceso a bienes durables, vivienda e infraestructura básica también aumentó sustancialmente.

Gráfico 1: Evolución del ingreso per cápita en Chile, América Latina y OCDE, 1980-2008 (ver archivo PDF adjunto)

Gráfico 2: Pobreza e indigencia en Chile y América Latina, 1990 y 2009 (ver archivo PDF adjunto).

3. Ganadores y perdedores en la globalización: un análisis sectorial

La suma positiva es el resultado neto entre ganadores y perdedores. Los principales ganadores fueron los servicios financieros, la minería, la energía, las comunicaciones, el transporte y la pesca. Todos ellos fueron beneficiarios directos de la globalización. Los primeros debido a la liberalización de los mercados de capital, y la pesca y la minería por la apertura de los mercados globales para productos con ventajas comparativas absolutas; y en minería en especial, por los cambios en las leyes de propiedad y trato a la inversión extranjera. Los otros dos sectores también fueron favorecidos por la transferencia de innovaciones tecnológicas y los incentivos brindados por el gobierno para atraer inversión extranjera.

Los perdedores se concentraron en tres sectores: agricultura, industria y comercio. La pérdida obedece a causas similares pero también existen algunas diferencias. En todos ellos se registra un cambio intra-sectorial que esconde a los ganadores y perdedores cuando el análisis se efectúa a  nivel agregado. La agricultura comercial fue ganadora debido a que las exportaciones se expandieron y porque experimentó una transformación productiva que permitió incorporar nuevas tecnologías y diversificar productos. Al mismo tiempo, la agricultura tradicional, particularmente la producción de trigo y remolacha, no pudo adaptarse a pesar de que se introdujeron bandas de precios de protección. Los productores de remolacha pudieron sobrevivir por la existencia de un monopolio en la refinación del azúcar cuya propiedad pasó del Estado a inversionistas extranjeros, pero permitió mantener la cadena de producción, la cual fue apoyada mediante la protección del precio. Los pequeños agricultores que se adaptaron a las nuevas condiciones, pasando de  la producción de vegetales para mercados domésticos a las frutas para exportación, tuvieron una experiencia diferente. Iniciaron nuevas relaciones productivas con grandes empresas  y se volvieron dependientes de las fluctuaciones del mercado y de las decisiones de los comercializadores. En algunos casos prosperaron, pero en otros terminaron sobre endeudados y debieron  vender sus tierras. Asimismo, los pequeños comercios se rindieron a la creciente concentración del mercado y la competencia de operadores grandes e integrados.

Otro perdedor fue la industria manufacturera; su participación en el PIB cayó del 26% al 16% durante dicho periodo. La mitad de la pérdida se registró durante el primer periodo de apertura comercial debido a la intensidad y oportunidad de la reducción arancelaria. Los productos afectados, textiles, ropa, pieles, zapatos, muebles, ensamblado de coches y partes y maquinaria eléctrica, ascendían a casi la cuarta parte de la producción y un porcentaje más alto del empleo. Algunas ramas pudieron expandir su producción con base a insumos importados; otros crecieron al agregar valor en el procesamiento de productos agrícolas básicos. El resultado agregado fue la desindustrialización, por lo que hubo más perdedores que ganadores.

El comercio tradicional, compuesto por un número mayor de pequeños establecimientos, no fue  afectado por la apertura comercial debido a que éstos se adaptaron al origen cambiante de los productos. No obstante, estos establecimientos estuvieron sujetos a la competencia en mercados cada vez más concentrados. La competencia se inició con la penetración de los supermercados al mercado de la venta al menudeo. Luego, los supermercados introdujeron la diversificación del producto, incorporando ropa así como toda clase de productos de consumo. Finalmente, desarrollaron sus propios instrumentos financieros (como créditos y tarjetas de crédito), y más recientemente, crearon sus propios bancos. Además invirtieron en la construcción de centros comerciales, convirtiéndose en actores principales en el negocio de bienes raíces.

Una característica común de los perdedores es que operaban en pequeña escala y no pudieron resistir al choque temprano de la apertura, o aquellos que pudieron adaptarse, no lograron asimilar las nuevas condiciones. El acceso al crédito constituyó una barrera fundamental para la transformación productiva y el acceso al crédito mediante intermediarios resultó ser muy oneroso. Pero además los créditos del sistema bancario, usualmente de corta duración y tasas de interés variables, resultaron altamente riesgosos.

4. Ganadores y perdedores: empleos y distribución de ingreso

Los cambios en la estructura del empleo como resultado de la globalización y las reformas también generaron ganadores y perdedores. Las dificultades que enfrentaron las pequeñas empresas se convirtieron en pérdidas importantes de oportunidades de trabajo. Además, dos procesos fueron relevantes en este sentido. El primero fue la privatización y la reducción del empleo en el gobierno. La reducción del personal fue uno de los instrumentos usados para equilibrar exitosamente el presupuesto, lo mismo que la reducción de los salarios pagados y el congelamiento de nuevas contrataciones. Los empleados públicos cambiaron su status laboral. En algunos casos, podían comenzar  un nuevo negocio o conseguir un trabajo en el sector privado con las compensaciones recibidas. Sin embargo, un número significativo entre ellos se sumó a las filas del desempleo, o simplemente no pudo crear su propio negocio. Así, perdieron estabilidad y principalmente protección, debido a que esa era la principal ventaja del empleo público más que el ingreso que percibían. Esto significó una mayor incertidumbre que afectó la clase media, un segmento relevante de una sociedad altamente estratificada. El segundo proceso fue el incremento de la precarización del contrato de trabajo asociado a la búsqueda de una mayor flexibilidad para las empresas que debían responder rápidamente a los mercados cada vez más volátiles y competitivos. A diferencia de lo ocurrido en otros países latinoamericanos, en Chile la terciarización y la informalización no crecieron, y en el caso de la última, incluso disminuyó.

Los ganadores y los perdedores deben examinarse en términos relativos. Esto requiere analizar  la distribución del ingreso. En Chile, aunque los pobres ganaron, la inequidad no disminuyó sino hasta muy recientemente. Los hogares más ricos pudieron mantener una alta proporción de su ingreso. El porcentaje del quintil mayor comparado con el menor registró un descenso marginal luego de 1990, el cual se volvió más significativo en 2003-2006, pero no persistió en 2009 debido a la crisis financiera. El coeficiente de GINI mejoró después de 1990, cuando éste se compara con un periodo más temprano de la apertura, pero sólo al final de la década alcanzó una mejora marginal. Sin embargo, todavía es mayor de lo que fue en los sesentas.

Tabla 1: Distribución del ingreso CASEN por quintiles, 1987-2009 (ver archivo PDF adjunto)

5. Comentario final sobre políticas para una estrategia más igualitaria

Hay espacio para mejorar la distribución de las ganancias, y la experiencia chilena puede ser útil en ese sentido. Una política adecuada de gasto social dirigida a los pobres disminuyó las brechas en el ingreso de una manera significativa. Cuando se incluyen las transferencias y los subsidios, las brechas de ingreso entre los más ricos y los más pobres se reducen a la mitad. Los ingresos provenientes del empleo todavía son determinantes y las diferencias en los ingresos explican la mayoría de las diferencias; parcialmente dependen del capital humano de cada persona. Chile ha logrado importantes logros en cobertura educativa alcanzando la universalidad en los niveles de primaria y secundaria, e incluso aumentado el acceso a la universidad. Sin embargo, las diferencias en la calidad de la educación son altas y estratificadas de acuerdo al ingreso y el origen social. La inserción al mercado de trabajo es clave. Quienes proceden de hogares pobres participan menos en el mercado laboral y una porción menor en comparación con aquellos procedentes de hogares más ricos encuentra empleo. Y cuando ello ocurre, normalmente es en el sector informal o en pequeñas empresas, mientras que los más ricos cuentan con alternativas que en la mayoría de las ocasiones son en grandes empresas. Las diferencias en la productividad de las empresas, así como las brechas en las remuneraciones son enormes, pues es una consecuencia natural de la disparidad que existe en la calidad del empleo.

Esto requiere de una política para reducir las diferencias en la productividad y en las dotaciones de capital humano. Las primeras en particular ameritan redefinir el paquete convencional de políticas que se ha aplicado a raíz de la globalización. Aunque las pequeñas empresas deben adaptarse, no están en condiciones de hacerlo y requieren de un trato especial, como la disponibilidad de financiamiento en condiciones acordes a su capacidad de absorción. Estos no son aspectos que estén incorporados plenamente en la agenda nacional o internacional, pero su inclusión podría ayudar a compensar a los perdedores, e incluso coadyuvar a los ganadores sean más numerosos.

La concentración de activos también requiere de políticas. La redistribución directa de los activos está fuera de las agendas de la mayoría de países, pero medidas indirectas pueden ayudar a mejorar las probabilidades de éxito de los perdedores. La regulación de mercados concentrados y monopolios, reformas fiscales orientadas a una mejora gradual y un tratamiento financiero adecuado para las pequeñas empresas son temas que deberían figurar de manera preponderante en los planes futuros.

La experiencia chilena muestra que existen instrumentos para mejorar los resultados de la globalización. El cambio profundo en el modelo de crecimiento al pasar de una economía cerrada y casi mono-exportadora a una economía abierta generó altos costos, pero también abrió una nueva senda de crecimiento. Obvia señalar que para promover dicho cambio no era necesario, ni justificable, una dictadura militar que acompañó e incluso para algunos hizo posible la transformación productiva.  Las innovaciones en las políticas económicas permitieron suavizar los efectos de las fluctuaciones crecientes en un ambiente de apertura económica. Hubo, por cierto, ganadores y perdedores como resultado de la apertura. La capacidad de crecimiento y su estructura productiva mejoraron, aunque los costos asociados a la transformación afectaron a los más vulnerables. Como lo muestra la experiencia posterior a 1990, con la toma del poder de gobiernos democráticos, la suma ha sido positiva, aunque quedan todavía tareas pendientes; en particular, para fortalecer la capacidad de crecimiento, crear buenos empleos y mejorar la distribución del ingreso.

*Economista, doctorado en la Universidad de Oxford, Máster de la Universidad de Chile y graduado en la Universidad del Litoral en Argentina. Fue asesor directo del Presidente Ricardo Lagos durante su presidencia en Chile e integró dos Consejos Presidenciales designado por la Presidenta Michelle Bachelet. Fue Director del Departamento de Empleo de la OIT en Ginebra, Director Regional para las Américas y Director del Programa de Empleo en América Latina y el Caribe (PREALC). En la actualidad es consultor internacional victok@mi.cl Este artículo es un resumen de un documento que fue publicado en diciembre de 2010 por el Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible (ICTSD), el cual se encuentra disponible en: https://www.ictsd.org/themes/development-ldcs/globalization-in-chile-a-positive-sum-of-winners-and-losers El artículo y las opiniones son exclusivamente responsabilidad del autor.

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