Hacia una liberalización efectiva de bienes ambientales

13 March 2014

El anuncio a fines de enero en el marco del Foro Económico Mundial, en Davos, Suiza, compromete a 14 miembros de la OMC a negociar un acuerdo de liberalización comercial de bienes ambientales. Sin embargo, definir lo que constituye un "producto ambiental" no ha sido fácil en la historia de las negociaciones comerciales.[1]

Los bienes ambientales abarcan una gama de productos fundamentales para asegurar el abastecimiento sostenible de energía, tratamiento de aguas residuales y reducción de la contaminación del aire y del agua. La liberalización gradual y la apertura de los mercados administrados cuidadosamente en estas áreas pueden ser herramientas poderosas para avanzar en los objetivos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo.

Las listas de bienes ambientales se han desarrollado con fines de investigación, así como para facilitar las negociaciones comerciales. Con la promesa ahora de movimiento en esta área de las negociaciones comerciales internacionales, vale la pena examinar las diversas listas de bienes ambientales que se han elaborado a lo largo de las dos últimas décadas, así como reflexionar sobre los últimos avances.

Instituciones distintas, listas distintas
Los bienes y servicios ambientales se incluyeron por primera vez en las negociaciones comerciales multilaterales como un subconjunto de bienes y servicios del Programa de Doha para el Desarrollo, aprobado en la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en noviembre de 2001. Pero definir exactamente qué productos califican como bienes ambientales resultó un desafío y la falta de definiciones universalmente aceptadas entorpeció las negociaciones en el organismo de comercio global.

El progreso fue posible en el plano regional cuando el 9 de septiembre de 2012 en Vladivostok, Rusia, los líderes de las 21 economías que conforman el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) llegaron a un acuerdo para liberalizar los aranceles aplicados a los bienes ambientales comprendidos en una lista de 54 categorías de productos o subpartidas.

En la Declaración de Vladivostok los participantes acordaron reducir los aranceles aplicados a no más de cinco por ciento hacia 2015. Las reducciones arancelarias se llevarán a cabo por las economías miembros de APEC con carácter voluntario, siguiendo el modo general de las iniciativas del Foro. Las economías APEC son libres de liberalizar los aranceles para toda la subcategoría del Sistema Armonizado (SA) de 6 dígitos o solamente para las mercancías definidas más acotadamente que correspondan a cada una de ellas.

La tabla 1 muestra las diferentes subpartidas a las que pertenecen las 54 categorías de productos, lo que demuestra la importancia de la energía renovable, así como las categorías de protección ambiental de los bienes ambientales. Esta última incluye solicitudes de residuos sólidos y peligrosos, gestión de aguas residuales y control de la contaminación del aire. Debe tenerse en cuenta que ciertas subcategorías de productos, así como los productos individuales podrían tener aplicaciones en más de un sector, pero la siguiente tabla trata de presentarlas de una manera mutuamente exclusiva. Como se ha demostrado en un reciente estudio de ICTSD, la mayoría de las economías de APEC ya cumplen con el límite arancelario de cinco por ciento para muchos de los productos incluidos en la lista.

Esta es ahora la lista que constituirá un punto de partida de un compromiso más ambicioso que asumirán varios miembros de la OMC,[2] incluidos Estados Unidos (EE.UU.), la Unión Europea (UE) y China, para liberalizar el comercio de bienes ambientales mediante la reducción a cero de los aranceles consolidados.


Tabla 1. Categorías ambientales para las subpartidas de productos de la lista APEC

 

Además de la lista APEC, que fue precedida por una iniciativa de Pronta Liberalización Sectorial Voluntaria (EVSL, por sus siglas en inglés) a finales de 1990, varias listas fueron presentadas por miembros de la OMC durante el curso de la Ronda de Doha, mientras que otras se desarrollaron con fines de investigación y análisis, incluida la lista de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),[3] la lista de 43 bienes amigables con el clima del Banco Mundial y otra lista compilada por el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD).

Las listas APEC, EVSL y OCDE nutrieron las distintas propuestas sobre bienes ambientales que fueron patrocinadas por los miembros de la OMC durante el curso de la Ronda de Doha, pero solo fueron consideradas como listas de referencia y no como definitivas. La OMC ha elaborado una relación de los productos y categorías de productos que hasta el momento se han presentado durante la Ronda por varios miembros de la OMC (TN/TE/19).

Un grupo auto denominado "Amigos de los Bienes Ambientales" ha ofrecido a la OMC la lista de bienes ambientales más completa hasta el momento, la cual abarca diversos sectores con un total de 153 códigos del SA (JOB(09)/132). El grupo de Amigos de los Bienes Ambientales está integrado por Canadá, la UE, Japón, Corea, Nueva Zelanda, Noruega, Taipéi Chino, Suiza y EE.UU. Su lista fue presentada como una propuesta informal y representa un acuerdo entre los miembros que la proponen en términos de cobertura de bienes ambientales.

Observaciones a las listas
Mientras que muchos de los productos de la lista tienen aplicaciones ambientales (incluidos como productos intermedios) y podrían ser de interés para las exportaciones de los países en desarrollo, es difícil clasificarlos en cuanto a sus usos ambientales finales si se observan con detenimiento sus flujos comerciales. También es importante tener en cuenta que todos los productos que se han propuesto oficialmente en la OMC son industriales o manufacturados. Mientras que un número importante de países en desarrollo parecía interesado en sumar productos agrícolas de interés, sería difícil para los funcionarios de aduanas diferenciar aquellos que fueron producidos de manera sostenible con el fin de aplicar las concesiones arancelarias. Esto se debe a que las descripciones de aduana para dichos bienes en ese nivel se basan en sus características físicas.

La comparación entre las listas propuestas en la OMC demuestra un dominio de los bienes con pocas o escasas emisiones de carbono presentadas bajo los sectores de energías renovables, eficiencia energética, calor y gestión de la energía, así como captura y almacenamiento de carbono. Sin embargo, esto no implica un consenso entre los miembros de la OMC respecto a que estos productos sean realmente bajos en carbono o incluso favorables al medio ambiente. Una serie de combustibles más limpios en comparación con el carbón como el gas natural y las tecnologías asociadas han sido propuestas por Qatar y Arabia Saudita aludiendo a la interesante cuestión sobre el relativo "bajo impacto ecológico".

Reacciones
La oferta inicial de la lista de los Amigos de los Bienes Ambientales que abarcó alrededor de 480 líneas del SA de 6 dígitos, estuvo acompañada de un enfoque de evaluación producto por producto para determinar cuál de estos bienes calificaría verdaderamente como ambiental.

Estas negociaciones estuvieron marcadas a menudo por desacuerdos entre países desarrollados y en desarrollo, quienes argumentaban que un solo posible uso final que no fuera favorable al medio ambiente debería ser suficiente para descalificar a un producto. Uno de los punto de vista era que si las negociaciones tendrían lugar en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC las mercancías en el SA de 6 dígitos deberían tener exclusiva o predominantemente usos finales favorables al medio ambiente. Los países desarrollados respondieron que esto excluiría todo menos unos cuantos productos. Argentina e India propusieron un enfoque integrado que liberalizaría temporalmente cualquier bien o servicio utilizado para proyectos ambientales específicos. Otros miembros expresaron su preocupación con respecto a que dicha aplicación selectiva no tendría como resultado la liberalización obligatoria a largo plazo y sería difícil de implementar.

Las críticas y discusiones en general llevaron finalmente a que la lista de los Amigos de los Bienes Ambientales se redujera a unos 153 productos de los más de 400 que se habían presentado originalmente, aunque los desacuerdos persistieron. Muchos países en desarrollo también enfatizaron que la práctica de identificar los productos específicos para la liberalización únicamente por su nombre en lugar de por el código del SA, conocido como el enfoque ex-out, sería demasiado complejo para que se observara por las autoridades nacionales. Otra crítica de los países en desarrollo fue la falta de inclusión de productos de interés exportador. Sin embargo, a excepción de Brasil que propuso el etanol, ningún otro producto o productos específicos han sido respaldados por los países en desarrollo.

El comercio de bienes ambientales
Estas diferentes perspectivas describen por qué ha sido difícil hasta ahora avanzar en las negociaciones sobre bienes ambientales en la OMC. Debido a que los bienes ambientales forman parte de la Ronda de Doha que se rige por el principio del "compromiso único", la falta de avances en otros temas como la agricultura entorpecen las negociaciones sobre bienes ambientales. Sin embargo, la conclusión exitosa de la Novena Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Bali, Indonesia, pudo haber dirigido la atención hacia la solución de algunos de los temas restantes de la Ronda de Doha.

Los nueve miembros del grupo informal de los Amigos de los Bienes Ambientales de la OMC forman parte de los 14 países de la OMC que se han comprometido a buscar el "libre comercio global" de bienes ambientales. No obstante, aún no se ha establecido una línea de tiempo para las negociaciones y todavía queda una serie de cuestiones por resolverse; por ejemplo, si el objetivo sería reducir los aranceles a cero al nivel del SA de 6 dígitos o permitir una liberalización más selectiva de las líneas arancelarias nacionales entre los miembros que apoyan esta iniciativa. Si se elige esta última opción, el tema de la relevancia ambiental puede fluir, esto es, el hecho de que el acuerdo tendrá un impacto ambiental significativo. En la declaración conjunta también se indicó que el objetivo sería negociar un acuerdo a futuro que responda a los cambios en las tecnologías de los próximos años y enfrentar los problemas como las barreras no arancelarias en el comercio de estos bienes.

Una característica interesante de la Declaración Ministerial de Bali es la convocatoria para que el Comité de Negociaciones Comerciales prepare dentro de los próximos 12 meses un programa de trabajo claramente definido sobre los temas restantes del Programa de Doha. Sin embargo, en esta etapa inicial, los delegados no tienen todavía una idea de cómo podría estar estructurado un programa post Bali sobre comercio y medio ambiente. Según declaró un delegado, "es probable que sigan las conversaciones, independientemente de si otros participantes se unen, en particular países en desarrollo como Brasil, India y Sudáfrica".

Dada la coincidencia entre los países del grupo de los Amigos de los Bienes Ambientales y la mayoría de los países detrás de la iniciativa de Davos, un posible escenario podría ser una convergencia entre las listas APEC 54 y Amigos 153. Sin embargo, esto podría significar que algunos países tuvieran que acordar la inclusión de productos ambientales de listas de las que no eran parte originalmente, lo que sin duda puede resultar todo un desafío.

Aunque la iniciativa de Davos representa un renovado impulso a la liberalización del comercio de bienes ambientales en el marco de la OMC, es importante que el mayor número posible de países, en particular en desarrollo, se sientan motivados a participar. Con los reglamentos internos adecuados y marcos de política bien establecidos los países en desarrollo también podrían cosechar beneficios ambientales y económicos de su propia liberalización arancelaria, como el acceso a equipo rentable y creación de empleos en los sectores de servicios derivados, como la instalación y el mantenimiento. Con la excepción de Costa Rica, los únicos países en desarrollo que se han unido hasta ahora son relativamente industrializados: China Hong Kong, China, Corea, Singapur y Taipéi Chino.

Una consideración importante para garantizar la coherencia del comercio sería fomentar las sinergias entre este nuevo compromiso de reducción de aranceles y las negociaciones sobre la liberalización de los servicios ambientales, lo que ahora podría ocurrir bajo un enfoque plurilateral similar al Acuerdo sobre Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés). Por otra parte, los servicios ambientales podrían ser adoptados como un principio clave o criterios a tener en cuenta en las negociaciones sobre los bienes ambientales.

Si bien las negociaciones comerciales no pueden separarse de las consideraciones mercantilistas, los negociadores y responsables de las políticas deben tratar de mantener el medio ambiente y las dimensiones del desarrollo en primer plano. Una opción que podría ayudar a cumplir con lo anterior sería tomar un enfoque de costo del cumplimiento ambiental. Esto implicaría identificar los bienes que debido a los aranceles vigentes o las barreras no arancelarias aumentan significativamente el costo para aquellas economías que buscan o requieren regulaciones ambientales nacionales significativas. A dichos productos se les podría dar prioridad para su liberalización.

En la dimensión de desarrollo, especialmente como motivación para que más países se unan a la iniciativa, se podría prestar atención a los productos de crecimiento dinámico o los que tienen un gran potencial como exportaciones de países en desarrollo y países menos adelantados. Cuando se demuestre que estos productos son relevantes para aplicaciones ambientales, aunque los usos finales ambientales no puedan ser estrictamente precisados, se podrían eliminar los aranceles y barreras no arancelarias, con los países de la OCDE a la cabeza.

Estos enfoques ambientales y de desarrollo también podrían integrarse en varias otras áreas de negociación en curso en la OMC, tales como bienes industriales o bienes y servicios agrícolas, lo que permitiría resultados que apuntalen la Ronda de Doha en su conjunto.

 

[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Sugathan, M. (2013). List of environmental goods: an overview. Ginebra, Suiza: ICTSD.

[2] Países que participan en la Declaración Conjunta sobre el comercio de bienes ambientales (24 de enero de 2014) incluyen Australia, Canadá, China, Costa Rica, la UE, Hong Kong, China, Japón, Corea, Nueva Zelanda, Noruega, Singapur, Suiza, Taipéi Chino y EE.UU.

[3] Steenblik, R. (2005). Environmental goods: a comparison of the OECD and APEC lists (Working Paper No. 2005-4).

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