La supervivencia del tiburón: en algún lugar entre CITES y la OMC

1 December 2007

Es sabido que la pesca excesiva está acabando con los recursos marinos mundiales y que los subsidios a esta actividad contribuyen de forma importante con esta práctica. La Ronda de Doha acordó examinar las disciplinas que regulan este tipo de ayudas, tomando en consideración la importancia del sector para los países en desarrollo. Este artículo examina la situación emblemática de la sobreexplotación del tiburón y el efecto que sobre esta práctica podría tener la nueva propuesta de subsidios pesqueros dentro del Comité de Grupo de Negociación de Normas de la OMC.

La pesca es la principal fuente de proteínas para unos 1.000 millones de personas alrededor del mundo, al tiempo que provee de empleo a otros 200 millones. Se estima que un 40% de la pesca entra al comercio mundial, siendo la mitad de esas exportaciones originadas en los países en desarrollo1. No obstante, luego de un crecimiento de un 6% anual en los cincuenta y 2% anual hasta los ochenta, la actividad pesquera ha experimentado una tasa de crecimiento cero desde los noventa debido a la sobreexplotación.

La razón es una: la pesca por sobre los niveles de regeneración natural ha mermado la productividad de los recursos pesqueros. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), actualmente un 52% de los recursos pesqueros están plenamente explotados, un 25% sobreexplotados o exhaustos y solamente un 23% muestras posibilidades de expansión.

Un claro ejemplo de sobreexplotación se está dando con la pesca de tiburones. En el mercado asiático, donde la fl oreciente clase media consume sopa de aleta de tiburón como símbolo de su recién logrado poder adquisitivo, un kilogramo de aletas puede llegar a costar hasta $400. El último estudio realizado por científi cos del Colegio Imperial de Londres estimó que cada año se cazan entre 26 y 73 millones de tiburones para unas 2.29 millones de toneladas, con el propósito único de desaletearlos2. Esta estadística, que no toma en cuenta los tiburones pescados para el consumo de su carne, es hasta 3 veces mayor que la cifra ofi cial reportada por FAO. Esto se debe a que los investigadores del estudio citado se infi ltraron en las redes de tráfi co ilegal en Asia, logrando de esta forma cuantifi car volúmenes de comercio no reportados en las cifras ofi ciales. El principal mercado de destino de las aletas es China, mientras que los principales exportadores mundiales de partes de tiburón en 2004 fueron Taiwán y España con cuotas mundiales de 18 y 13% respectivamente. Les siguen, de lejos, países como Japón (5.6%), Panamá (5.6%), el Reino Unido (5.1%), Canadá (4.6%), Costa Rica (4.6%), Irlanda (4.2%), Chile (3.7%) y Namibia (3.3%)3.

Pero los asiáticos no son los únicos responsables de la debacle. Las especies de tiburón marrajo sardinero y mielga están siendo severamente agotadas por el sobre consumo en Europa. En el Reino Unido la mielga se sirve como “fi sh and chips” (pescado con papas fritas), en Alemania como “Schillerlocken” (panza de pescado) y, en Francia, se consume ahumado y fi leteado. Los fi letes de tiburón marrajo sardinero se consumen en Europa por toneladas4.

Esfuerzos Internacionales

Especialistas de la Unión Internacional para Conservación de la Naturaleza (UICN) advirtieron, ya en el año 1997, que las poblaciones de más de setenta especies se encontraban en un estado preocupante y pidieron el listado de 11 especies en los anexos del Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), el tratado más efectivo para regular el comercio de especies en peligro por su mecanismo de operación y por la amplitud de países miembro (172 países actualmente). No obstante, hasta la fecha sólo se ha logrado consenso internacional para proteger tres de estas especies por CITES (Apéndice I):5 tiburón blanco (Carcharodon carcharias), tiburón ballena (Rhincodon typus), tiburón canasta (Cetorhinus maximus). De hecho, la última reunión de las partes en junio de este año rechazó las propuesta de la Unión Europea - apoyada por países como México y Algeria - de enlistar a los tiburones marrajo sardinero y mielga en el Apéndice II, pues solamente obtuvieron un 61% y 58% respectivamente de los votos. Recordemos que la inclusión o exclusión de especies requieren el 66% de los votos y es un asunto que pasa no sólo por reportes científi cos sino sobre todo por decisiones políticas. A pesar de ello, algunos auguran un mejor futuro para los tiburones en próximas reuniones, pues casi se obtuvo el margen de votos necesario. La Unión Europea (UE) ha asegurado que presentará de nuevo su propuesta en la próxima Conferencia de las Partes en el 2009.

Asimismo, en su congreso internacional de Bangkok en el 2005, la IUCN dio a conocer un Plan Internacional de Acción para la Conservación y Manejo de los Tiburones, el cual requiere que todas las aletas de tiburón sean descargadas adheridas a su vástago, o a que vengan adheridas a su cuerpo que no supere el 5% del peso de los tiburones a bordo. Esta norma, con algunas defi ciencias, ha sido adoptada por la UE. Los Estados Unidos (EE.UU.) por su parte han decido prohibir la práctica del todo, mientras que en Bahamas está prohibido exportar partes de tiburón.

Varios países han generado también legislación al respecto, pero siempre existe el problema de la cumplimentación. EE.UU. ha probido la práctica del desaleteo y la UE la ha restringido. A nivel latinoamericano, tal vez el esfuerzo más importante provino de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). El CIAT tomó como resolución que cada parte contratante, entidad pesquera u organización regional de integración económica debería implementar un plan de acción internacional para la conservación y ordenación de tiburones, y además deberá:6 (a) Tomar medidas para requerir que sus pescadores utilicen íntegramente la totalidad de sus capturas retenidas de tiburones; (b) Requerir a sus buques que las aletas que lleven a bordo no superen el 5% del peso de los tiburones a bordo hasta el primer punto de desembarque; (c) Prohibir a los buques pesqueros retener a bordo, transbordar, desembarcar o comercializar aletas obtenidas en contravención de la resolución; (d) Por último, se obliga a cada parte a que anualmente comunique a la CIAT los datos de captura, esfuerzo por arte de pesca, descargas y comercio de tiburones por especie antes de cada 1º de mayo.

El rol de los subsidios a la pesca

No existen subsidios directos a la pesca del tiburón, sino a la pesca en general. Por lo tanto, nuevas disciplinas en este ámbito contribuirían con los esfuerzos internacionales por evitar la extinción de los escualos. En este sentido, en febrero de 2002 el Comité de Negociaciones Comerciales de la OMC creó el Grupo de Negociación sobre las Normas. En la Declaración de Doha, las “normas” abarcan tres temas: antidumping (que se conoce en la OMC como el artículo VI del GATT); subvenciones y medidas compensatorias, incluidas las subvenciones a la pesca; y acuerdos comerciales regionales (una nota informativa separada se ocupa de los acuerdos regionales).

Desde entonces, el autodenominado grupo de los “Amigos de los Peces” (integrado por Australia, Chile, Ecuador, los EE.UU., Filipinas, Islandia, Nueva Zelandia y Perú), dice que las subvenciones al sector de la pesca - que se estiman entre 14.000 y 20.500 millones de dólares anuales, o entre el 20 y el 25 por ciento de los ingresos - han dado lugar a la capacidad y la pesca excesivas. Aducen que, dadas las especiales características del sector, las subvenciones a la pesca causan perjuicio al comercio - al agotarse las poblaciones de peces se limita el acceso de otros participantes al recurso - a lo que no se puede hacer frente con las disciplinas actuales del Acuerdo sobre Subvenciones.

Por otro lado, países como Canadá, Corea, Japón y Taiwán han expresado escepticismo acerca del vínculo entre las subvenciones y la pesca excesiva. Aducen que el agotamiento de las poblaciones de peces se debe principalmente a la falta de una ordenación adecuada de los recursos pesqueros. Indican que los problemas actuales pueden ser resueltos dentro del sistema actual y que generar reglas específi cas para las subvenciones a las pesquerías provocaría una fragmentación de las disciplinas de la OMC en estos campos. Finalmente, un tercer actor en este proceso ha sido el mundo en desarrollo. Efectivamente, los países en desarrollo buscan que la restricción a los subsidios no afecte sus propias posibilidades de fortalecer el desarrollo de sus costas y también la pesca artesanal.

Así las cosas, el pasado 30 de noviembre el Presidente del Grupo de Negociación sobre las Normas, el embajador Guillermo Valles Games (Uruguay) circuló un borrador de subsidios pesqueros que trata de tomar en cuenta los diferentes puntos de vista sobre el tema. El texto en cuestión ha sido incluido como el Anexo VIII del Acuerdo sobre Subvenciones y se aplicaría solamente a los subsidios marinos (no para pesca en ríos o lagos). El borrador divide los subsidios en prohibidos (Caja Roja), permitidos sin restricciones (Caja Verde) y permitidos siempre y cuando no se demuestren sus efectos adversos (Caja Ámbar)7. Entre los subsidios de la Caja Roja tenemos aquellos para la compra, construcción, reparación y modifi cación de barcos pesqueros y astilleros para barcos pesqueros, subsidios para costos operativos (combustible por ejemplo), mantenimiento de precios, subsidios al ingreso de los pescadores y pagos de derechos de pesca en mares de otros países. Adicionalmente, se prohíben los subsidios para la pesca que se abastezca en bancos sobre explotados.

Los susidios de la Caja Verde son permitidos siempre y cuando exista un sistema de manejo pesquero que proteja de la sobreexplotación. Entre estos, el borrador incluye: subsidios para mejorar la seguridad de barcos y la tripulación, para la adopción de sistemas y prácticas de pesca que reduzcan los impactos ambientales (siempre y cuando la adopción de las técnicas no resultan en un aumento de la pesca), para la educación de pescadores y su reubicación en otras áreas económicas, así como subsidios de desempleo y fi nalmente subvenciones para programas de reducción de la fl ota pesquera.

Por su parte, no se defi nió una lista taxativa de apoyos para la Caja Ámbar. Se indica que cualquier subsidio no prohibido podría ser utilizado siempre y cuando no haya reclamos de otros países sobre los efectos perversos de los mismos. Esto incluye a las ayudas agrupadas bajo la última categoría: “Trato especial y diferenciado” (TED). Esta categoría toma en cuenta las necesidades de desarrollo de los países en desarrollo y los menos desarrollados. Según el TED, se permiten los siguientes apoyos para los países en vías de desarrollo, siempre y cuando exista un sistema de manejo pesquero nacional o regional: los subsidios de Caja Roja se permiten para los países menos adelantados, y para los países en vías de desarrollo pero sólo en relación con la pesca artesanal efectuada en el mar territorial; no aplican las restricciones para ayudas a puertos, astilleros y el mantenimiento de precios; se permite la adquisición, reconstrucción y reparación de barcos pesqueros, siempre y cuando no sean mayores de 10 metros de largo. Además, para todos los países en desarrollo es posible subsidiar barcos mayores, siempre y cuando su operación se confi ne a la zona económica exclusiva; además, se permiten los subsidios a los costos de operación.

Algo importante de mencionar es que en todos los casos anteriores, existe una inversión en la carga de la prueba8. De esta forma, cuando un país demande a otro por la presunta aplicación ilegal de subsidios, es el país demandando y no el demandante el que tiene que probar que su ayuda no está irrespetando las normas en cuestión. El borrador ya ha sido circulado entre los Miembros de la OMC y su discusión empezará en Ginebra en la última semana de enero del 2008.

Perspectivas

Es claro que el principal generador del desgaste de los recursos pesqueros - como en el caso del tiburón - es la falta de ordenación y manejo regional de los recursos pesqueros, además del aumento desmedido en el consumo. Como bien dijo Ghandi, el mundo tiene sufi cientes recursos para cada uno de nosotros, pero no sufi cientes recursos para la avaricia de cada uno de nosotros. No obstante y a pesar del declive en la pesca, países como Japón, la UE, los EE.UU, Corea, Japón, Taiwán y Rusia siguen entregando cantidades cuantiosas de subsidios para mejorar la infraestructura pesquera, el acceso a aguas de otros países, costos de capital, costos variables, ingreso, mantenimiento de precios, retiro y renovación de barcos.

Todo lo anterior genera una voraz maquinaria que sin lugar a dudas agrava la ausencia de un ordenamiento mundial en los recursos pesqueros. Es claro entonces que la sola eliminación de estos subsidios no acabará con la sobreexplotación - en esto llevan razón Corea, Japón y Taiwán - pero por lo menos su eliminación contribuirá a no agravar el problema. Aún más, la sola existencia de subsidios empeora el pobre ordenamiento pesquero, pues el exceso de inversión en capacidad de pesca incentiva la sobreexplotación, lo que a su vez socava el manejo marino efectivo generando así un círculo vicioso. De esta forma, la abundancia de recursos provoca el incumplimiento de regulaciones pesqueras, la pesca ilegal en mares internacionales y zonas económicas exclusivas de países en desarrollo con poca capacidad de fi scalización e inclusive el rechazo a las opiniones técnico-científi cas sobre el agotamiento de los recursos9.

El círculo vicioso debe romperse por algún lado y en este momento de crisis para recursos como el tiburón, podría ser más sencillo disciplinar los subsidios a la pesca que poner de acuerdo al mundo sobre un sistema de manejo de los recursos marinos. Por eso el texto del Embajador Valles Games ha sido bienvenido por la comunidad ambiental internacional, aunque su futuro sea incierto. Probablemente habrá una multiplicidad de modifi caciones durante la discusión del mismo. Aún así, lo que sí es cierto es que el centro de atención de los debates ha evolucionado signifi cativamente desde el comienzo de la Ronda de Doha: ya no es la cuestión de si habrá nuevas disciplinas, sino el enfoque y la estructura de esas disciplinas10. Lo anterior, aunado a los esfuerzos regionales como el CIAT, pero sobre todo la posible inclusión de nuevas especies de peces en las listas del comercio regulado de CITES - algo que ha sido vital para salvar especies marinas de la extinción, tales como las ballenas - podrían darle por fi n un respiro los recursos pesqueros y en especial al tiburón.

1 Porter, G. (2001) Fisheries Subsidies and Overfi shing: Towards a Structured Discussion. United Nations Environment Programme , Environment and Trade 16.

2 Clarke, S. et al. (2006). Global estimates of shark catches using trade records from commercial markets. Ecology Letters 9, pp. 1115–1126.

3 Lack, M. & Sant, G. (2006). Confronting Shark Conservation Head On! Cambridge: TRAFFIC International.

4 Internacional Fund for Animal Welfare (2007, 8 de junio). Los gobiernos confrontan el comercio por Internet en la CITES pero debilitan la protección de los tiburones. Comunicado de prensa disponible en http://www.ifaw.org/ifaw/ general/default.aspx?oid=216234

5 En este sentido ver: http://www.cites.org/eng/ app/appendices.shtml

6 Resolución C-05-03 CIAT 24 de junio del 2005, Lanzarote, España

7 Doc. TN/RL/W/213

8 Benitah, M. (2007, Junio). Ongoing WTO Negotiations on Fisheries Subsidies. The American Society of Internacional Law. disponible en http://www.asil.org/insights/insigh136.htm

9 Benitah, M. Op. Cit.

10 Ibid.

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