Las subvenciones no-agrícolas en la OMC: consideraciones para la negociación

21 July 2008

En materia de subvenciones agrícolas, la Ronda de Doha ya ha producido un resultado temprano e importante, el compromiso por parte de los países desarrollados de eliminar todas las formas de subvenciones a la exportación para el año 20131. Esto, además de las reducciones proyectadas en los apoyos internos como parte de lo que se está negociando. En materia de subvenciones no-agrícolas, la situación actual en la negociación de normas no es tan clara, exceptuando lo que se propone para el sector de pesca. El objetivo de este artículo es examinar cuán tan bien han funcionado las disciplinas negociadas durante la ronda Uruguay en materia de subvenciones no-agrícolas, y explorar algunas posibles mejoras, mas allá de lo que está sobre la mesa de negociación en este momento.

El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC)

Las disciplinas del ASMC se aplican a las políticas y acciones de los gobiernos definidas en el primer artículo2 que otorguen un beneficio y que sean específicas para ciertas empresas o ciertas industrias. Las subvenciones que cumplan con las condiciones anteriores se pueden clasificar en dos categorías, según el nivel de disciplinas que se les aplican:

I. Subvenciones prohibidas: Las subvenciones supeditadas de jure o de facto a los resultados de exportación y las subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, están prohibidas por el ASMC. Estas subvenciones siempre se consideran específicas y no se requiere demostrar que causan efectos desfavorables3.

II. Subvenciones recurribles: Todas las demás. Un Miembro puede tomar medidas en contra de estas subvenciones solamente si demuestra que éstas causan efectos desfavorables. Las acciones que puede tomar un Miembro incluyen la impugnación bajo el Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) y la imposición de derechos compensatorios4 a las importaciones de productos subvencionados.

Las subvenciones en solución de diferencias5

Desde el inicio de la OMC, el ASMC ha sido uno de los acuerdos más contenciosos, ubicándose en tercer lugar después del propio GATT y del Acuerdo de Antidumping por el número de veces que han invocado en procedimientos de solución de diferencias (ver gráfico 16 - archivo PDF).

Cuando en un procedimiento de solución de diferencias se concluye que una subvención está prohibida bajo el ASMC, si ésta no es eliminada en el plazo determinado, puede ser objeto de contramedidas apropiadas por parte del Miembro reclamante. Dichas contramedidas generalmente adoptan la forma de aranceles más elevados. Normalmente se recurre a un arbitraje entre el Miembro reclamante y el Miembro que mantiene la medida inconsistente para fijar el nivel de las contramedidas. Los niveles monetarios de las contramedidas que se han fijado en las diferencias sobre subvenciones pueden verse en la tabla 1 y compararse con las cantidades fijadas en los demás casos (ver tabla 1 - archivo PDF). En el caso del ASMC se han alcanzado montos más elevados, posiblemente por las particularidades del concepto de contramedidas apropiadas del ASMC7, pero también por el impacto de las subvenciones en el comercio.

El recurso a los derechos compensatorios

A diferencia del uso de solución de diferencias, el recurso por los Miembros a los derechos compensatorios ha sido muy limitado, especialmente si se le compara con el recurso a los derechos antidumping (ver gráfico 2 - archivo PDF). Esto puede ser porque los derechos compensatorios están diseñados para contrarrestar políticas y acciones bien delimitadas, mientras que los derechos antidumping son aplicables en un universo mucho más amplio de circunstancias (incluyendo las subvenciones). Además, la obligación de demostrar y cuantificar la existencia de estas políticas o acciones de los gobiernos extranjeros ha sido muy onerosa para las industrias domésticas y las autoridades investigadoras8. El hecho de que más de la mitad de los Miembros de la OMC no cumple con la obligación de notificar sus subvenciones agrava esta situación (ver grafico 3 - archivo PDF).

Otra posible razón por la que no se imponen tantos derechos compensatorios como derechos antidumping es la propia política de las subvenciones. En el caso de los derechos compensatorios, son medidas que adoptan las autoridades de un país contra políticas de otro país, mientras que en el caso de los derechos antidumping se trata de acciones de las autoridades de un país contra particulares en el extranjero. Las autoridades finalmente son parte del gobierno, y pueden estar reacias a atacar las políticas de otros países por diferentes razones (política exterior, acuerdos, entre otros); o porque el gobierno del país que impondría los derechos tiene programas similares a los que está contrarrestando; o en caso de no tenerlos, no quiere afectar su espacio de políticas.

La negociación de normas sobre subvenciones

En noviembre del 2007, el presidente del Grupo de Negociación de Normas, Guillermo Valles Galmés, Embajador de Uruguay, presentó los textos refundidos de los acuerdos de antidumping y de subvenciones y medidas compensatorias9. La parte relativa al ASMC incluye cambios a las disciplinas a las subvenciones prohibidas y recurribles y un nuevo anexo sobre pesca, dejando el trabajo técnico de extrapolar las nuevas disciplinas para los derechos antidumping al contexto de los derechos compensatorios para una etapa más avanzada de la negociación.

Entre los elementos principales que busca clarificar el texto refundido del ASMC están:

  • los lineamientos para determinar cuando una subvención otorga un beneficio, y con respecto a qué punto de referencia debe medirse en el mercado.
  • el cálculo del beneficio cuándo el gobierno suministra bienes y servicios a precios reglamentados.
  • la existencia de un beneficio en el caso de que el gobierno proporcione préstamos a través de instituciones financieras que incurren en pérdidas a largo plazo.
  • el tratamiento de los créditos a la exportación depende del beneficio para el receptor en lugar del costo para el gobierno, buscando con esto que el acuerdo no sea más restrictivo para los Miembros en desarrollo ya que tienen costos de financiamiento más altos.

El texto del ASMC intenta clarificar otros aspectos que han sido objeto de fallos previos del Órgano de Apelación, tales como la transferencia de una subvención que se otorga a un insumo utilizado en la producción de otro bien.

En materia de subvenciones a la pesca, las nuevas disciplinas responden a los problemas particulares del sector como la sobreexplotación de los recursos pesqueros comunes. En particular, se prohíben los apoyos que contribuyen a aumentar la capacidad y la utilización de las flotas pesqueras, con excepciones importantes para los países en desarrollo y los países menos adelantados, y se incluyen obligaciones tales como la implementación de regímenes de ordenamiento pesquero.

Consideraciones para la negociación

En el texto refundido del ASMC, que es la base para la negociación de normas de la Ronda de Doha, se incluyen nuevas disciplinas sustanciales específicamente para la pesca, además de algunas clarificaciones y mejoras que afectarían a las subvenciones prohibidas y recurribles que se otorgan en todos los sectores. Sin embargo, se espera también que las disciplinas negociadas para el acuerdo antidumping sean eventualmente extrapoladas a las investigaciones por derechos compensatorios hasta donde sea relevante. Esto último hará que la imposición de los derechos compensatorios sea todavía más difícil de lo que es actualmente, lo que implica aún menor disciplina para las subvenciones recurribles.

Hay varias maneras en que se podrían mejorar las disciplinas actuales, como ampliar la categoría de subvenciones prohibidas y reactivar la presunción de perjuicio grave (que expiró en 1999). Otra avenida que no se ha explorado es considerar que los derechos compensatorios no tienen las mismas implicaciones para el comercio mundial que los derechos antidumping, lo cual implica tal vez disciplinas menos fuertes para los primeros, y más fuertes para los segundos. Otro paso importante sería reforzar los incentivos para que los Miembros notifiquen todas sus subvenciones específicas, por ejemplo, penalizando el incumplimiento o facilitando la notificación10.

En un mundo sin barreras al comercio ni a la inversión, cualquier subvención otorgada por un gobierno que tenga algún impacto en la economía local, tendrá efectos en productores y consumidores de otros países, lo cuales no fueron tomados en cuenta a la hora de diseñar la subvención. Esto crea ineficiencias en la medida que los gobiernos adoptan políticas óptimas a nivel nacional que acaban siendo perjudiciales a escala mundial. Las disciplinas multilaterales permiten reducir esas ineficiencias, pero requieren que los gobiernos se pongan de acuerdo en limitar el universo de las acciones y políticas que podrán adoptar11.

El apoyo del público para el libre comercio depende de que haya una percepción de que las reglas del comercio internacional son (al menos razonablemente) justas12. Esto implica disciplinas más efectivas para lograr condiciones de competencia más equitativas entre productores basados en distintas jurisdicciones.

Si la Ronda de Doha concluye con éxito, tendremos una reducción importante en las barreras al comercio de bienes y servicios. Bajo ese escenario, se puede esperar que las disciplinas en materia de subvenciones reciban mayor atención en el futuro.

1 Párrafo 6 de la Declaración Ministerial de Hong Kong (diciembre de 2005).
2 La definición legal de subvención incluye (entre otros) las transferencias directas como los préstamos, las ventajas fiscales, la oferta de bienes o prestación de servicios por parte del gobierno o la compra de bienes por el gobierno, los apoyos indirectos otorgados a través de entidades privadas.
3 Los efectos desfavorables incluyen el daño a la industria doméstica, el perjuicio grave a los intereses exportadores de un Miembro y la anulación o menoscabo de sus beneficios bajo el GATT 1994.
4 Esta segunda opción se aplica sólo en el caso en el que la subvención causa daño a la industria doméstica del Miembro que impone el derecho compensatorio.
5 Una buena explicación, aunque no actualizada, de las principales diferencias sobre subvenciones puede encontrarse en Clough (2002), “Subsidies and the WTO Jurisprudence”, International Trade LawReview, número 4, pp. 109-117
6 ver Horn y Mavroidis (2008), “The WTO Dispute Settlement System 1995–2006: Some Descriptive Statistics”, Research Inst. of Industrial Economics Working Paper #740.
7 El ASMC usa el termino contramedidas, mientras que el Entendimiento de Solución de Diferencias usa el término “suspensión de concesiones u otras obligaciones”. En el último caso se refiere a la afectación que correspondería al reclamante, mientras que en caso de las contramedidas el concepto se ha referido al efecto total de la subvención.
8 Por ejemplo cuando tienen que recolectar información de agencias de gobierno locales del otro lado del mundo, o traducir legislación compleja desde otros idiomas.
9 Ver el documento de la OMC con clave TN/RL/W/213 del 30 de noviembre del 2007.
10 Por ejemplo existe un proyecto de formato de notificación simplificado, ver Thöne (2008), “Assessing German Subsidies under the GSI-Subsidies Template proposed for the WTO”, The Global Subsidies Initiative of the International Institute for Sustainable Development, disponible en el sitio web: http://www.iisd.org/pdf/2008/wto_subsidies_germany.pdf
11 Esta idea proviene de la teoría de los acuerdos comerciales, ha sido aplicada por diferentes autores en varios contextos, por ejemplo ver Feenstra (2004), “Advanced International Trade”, Princeton University Press, Capítulo 9
12 Esta idea ha sido expresada en la conclusión de Magnus, John R. (2004) “World Trade Organization Subsidy Discipline: Is this the “Retrenchment Round”?”, Journal of World Trade 38(6), pp. 985-1047

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