México en las negociaciones de cuotas contaminantes

1 November 2007

En el presente artículo buscamos divulgar el tema de la emisiones de carbono y su negociación en los mercados internacionales, así como poner de relieve la competencia de México como posible candidato en las negociaciones del mercado de bonos de carbono.

A manera de antecedente, el lector recordará que la Convención Marco sobre Cambio Climático (1992) establece un acuerdo voluntario entre las partes, mediante el cual los países se obligan a generar informes nacionales sobre las emisiones de gases de efecto invernadero que producen. Entre sus recomendaciones establece un monto tope de concentraciones de emisiones contaminantes en la atmósfera menor del nivel de las generadas hasta 1990.

Durante la 1a Conferencia de las Partes (1COP) del tratado, se estableció la r ecomendación de que los países industrializados dieran inicio al proceso de mitigación de estos gases. En su 2a COP (Ginebra, 1996) Timothy Wirth, Sub- Subsecretario de Estado estadounidense, propuso el mecanismo de reducción de objetivos a cambio del desarrollo de un intercambio comercial de emisiones.

En 1997, ve la luz el Protocolo de Kyoto mediante el que se crea el primer acuerdo global de uso energético. El mismo entró en vigor en febrero del 2005, sin embargo, el Protocolo de Kyoto no establece límites de emisiones para los países en desarrollo (lo cual representa a la fecha, un monto de alrededor 30% del total de las emisiones) y con la ausencia de los Estados Unidos (EE.UU.), el Protocolo no tiene control sobre otro 31% de las emisiones globales1. Así, el 60% de las emisiones de gases efecto invernadero no está regulado actualmente.

Mercados de bonos de carbono

Los mercados de bonos de carbono comenzaron a desarrollarse a partir de 2001. Para 2003, ya se comercializaban 78 millones de toneladas de dióxido de carbono. En 2005 el mercado dio un salto que lo llevó a comercializar 799 millones de toneladas por un valor de 9 mil 401 millones de euros. Para 2006 se comerciaron alrededor de 1 mil 382 millones de toneladas por un valor de casi 22 mil millones de Euros. Según la propia Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) de México, conforme aumenta la demanda por reducciones certifi cadas de emisiones (o bonos) se generaliza el interés por desarrollar la oferta y se consolida el mercado.

Actualmente se están constituyendo fondos gubernamentales o privados con el objetivo de fondear el desarrollo de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM por sus siglas en inglés) y generar los bonos. En estos fondos, al igual que sucede con cualquier otro mercado desarrollado, participan empresas de servicios e inversionistas que buscan una utilidad por el servicio, el riesgo asumido o el capital proporcionado.

Los mecanismos fl exibles del Protocolo de Kyoto permiten internalizar costos por contaminación atmosférica derivados de un conjunto muy amplio de procesos productivos y de patrones de consumo.

El mercado de permisos de emisiones de la Unión Europea y el mercado de Reducciones Certifi cadas de Emisiones del CDM son los de mayor participación entre los actuales mercados de bonos de carbono. Las expectativas de desarrollo del CDM para el primer periodo de cumplimiento del Protocolo de Kioto (2008-2012) son amplias, se calcula una demanda potencial de al menos 400 millones de toneladas de reducciones por año, por lo que la demanda de bonos de reducción podría cuadruplicarse de aquí al 20122.

En el mercado europeo, a cada país miembro de la Unión Europea se le asignó una cuota de emisiones de carbono, es decir se establecieron derechos de propiedad. Cada país es libre de intercambiar y comerciar los derechos que este título conlleva.

Actualmente existe un impulso muy importante y un consenso mundial sobre la conveniencia de ampliar la cobertura de un sistema de mercado que se haga cargo de las emisiones de carbono. Se busca crear un mercado global que permitirá en teoría que “todos los jugadores jueguen con la misma pelota y las mismas reglas” en cuanto a derechos de propiedad sobre la atmósfera se refi ere.

¿Qué se necesita para establecer un mercado de este tipo? Inicialmente es imprescindible ponerle un precio, un valor a las emisiones. Después es necesario “subir al barco” a todos los actores, de lo contrario, existe el peligro de caer en lo que se califi ca como una inefi ciencia del mercado: los free riders, es decir, aquellos actores que se benefi cian del mecanismo sin pagar sus costos.

Como segundo paso necesario, cada gobierno habrá de seguir de manera rigurosa la medición, estandarización y establecimiento de las cuotas de emisiones que le son permitidas a los sectores específi cos, a los Estados de la Federación (en el caso mexicano), a las industrias y fi nalmente a los particulares. Es decir, el asunto no es sencillo.

Esta actividad de regulador de parte del Estado es necesaria por dos razones: primero para ayudar a la cooperación entre las partes (sin vigilancia gubernamental es muy probable que los involucrados -es decir, todos- busquen salidas para no cumplir con la norma de las cuotas), y segundo, para activar, a partir del mecanismo regulador, el inicio de la dinámica del mercado. Los sectores, los Estados y las industrias por igual se verán impulsados a pagar por las emisiones que necesitan para producir e invertirán en la disminución de estos costos a través del mejoramiento de tecnologías o del establecimiento de mecanismos de recuperación de la biosfera tales como reforestación, limpieza de aguas contaminadas, entre otros.

Es gracias al esquema de comercio de emisiones establecido por la Unión Europea (EUETS por sus siglas en inglés), y a los mecanismos del Protocolo de Kyoto (principalmente el CDM y el Mecanismo de Implementación Conjunta), que existe actualmente un precio establecido para las emisiones de carbono.

Este hecho permite a las compañías europeas que ya existen bajo un marco de obligaciones regulatorias de emisiones, tomar decisiones de negocios en el acontecer diario. Y a pesar de que el mecanismo aún presenta serias defi ciencias, la existencia misma de un precio por tonelada de emisiones carbono, ha impulsado el interés en desarrollar no sólo nuevas tecnologías sino en invertir en nuevas áreas (como el manejo de los desechos contaminantes).

A la fecha, son muchos los interesados en expandir o, mejor dicho crear, el mercado global de cuotas contaminantes, y no es un interés exclusivo de los grupos ecologistas. En enero 2007 en Davos, Suiza, grandes conglomerados y multinacionales tales como Vattenfall AB (conglomerado sueco de producción energética), Alcan Inc., Duke Energy Corporation (el tercer productor de carbón, cuarto mayor generador de energía nuclear y segundo productor de capacidad hidroeléctrica de los EE.UU) y la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones (IETA por sus siglas en inglés), iniciaron negociaciones con industrias e instituciones fi nancieras de envergadura para acelerar la evolución del intercambio de emisiones de carbono.

En los EE.UU., también en enero del mismo año, surgió la noticia de la iniciativa llevada adelante por varias empresas transnacionales estadounidenses para exigir de su gobierno el establecimiento de un régimen de cuotas e intercambio comercial en aquel país. Así, 10 grandes corporaciones americanas se unieron a 4 grupos ecologistas y lanzaron la iniciativa política mediante una rueda de prensa. La iniciativa llamada « Asociación para la Acción Climática de los Estados Unidos » (iniciativa USCAP por sus siglas en inglés) incluye varios de los principales productores y administradores de la energía en los EE.UU. ( Alcoa, BP America, Caterpillar, Duke Energy, DuPont, Florida Power and Light, General Electric, Pacifi c Gas and Electric y PNM Resources así como un infl uyente think tank: The World Resources Institute). Sus representantes insisten en que una medida en este sentido propiciará un régimen claro e igualitario para el gobierno, la industria y los inversionistas y, por ende, fortalecerá el intercambio.

Finalmente, como fue extensamente difundido, a mediados del mismo año, el Presidente Bush en la víspera de la reunión alemana del G-8, declaró que su gobierno estaba dispuesto a iniciar las negociaciones para establecer un mecanismo global de reducciones para el periodo 2008-2012, siempre fuera del marco del Protocolo de Kyoto. Esta estrategia seguramente le permitirá terminar su mandato sin haber alcanzado compromiso fi jo alguno en este sentido y, probablemente, servirá como táctica dilatoria de las negociaciones que ya se llevan al cabo en el marco de los tratados en vigor, si es que los demás países “compran la idea” del presidente estadounidense.

Pese a no formar parte del Protocolo de Kyoto y a que la posición ofi cial del gobierno estadounidense es de rechazo a cualquier establecimiento de topes y/o cuotas de producción de emisiones, esto no ha sido un freno para que sus compañías se hayan beneficiado de los mercados existentes. Estados Unidos tuvo un éxito declarado en disminuir las emisiones del dióxido de sulfuro, a través de mecanismos nacionales de comercio de estas emisiones a inicios de la presente década3. De hecho, existe una Bolsa de Mercado de emisiones en Chicago, Illinois.

En febrero de 2007, la Organización de las Naciones Unidas y el gobierno de China iniciaron negociaciones para establecer el mercado de emisiones de carbono de Beijing, una medida que según el periódico Financial Times, podría establecer la capital china como el centro del mercado global de cuotas contaminantes4. En caso de establecerse, la Bolsa de Beijing será parte de la iniciativa de fi nanciamiento de emisiones de carbono acordada entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Ministerio Chino de Ciencia y Tecnología, así como otras agencias de ese gobierno. Las expectativas son de ponerlo en marcha a la mayor brevedad posible.

Por su par te, entr e los países no industrializados, destacan el Fondo Argentino para el CDM, el mercado de carbono del Brazilian Mercantile & Future Exchange y el proyecto de crear un Fondo Centroamericano de Carbono, con sede en Panamá. En México, la SEMARNAT promovió, mediante acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la creación de un Fondo Mexicano de Carbono (FOMECAR), que se encuentra ya constituido.

Como se puede ver, existen iniciativas o inclusive realidades de mercados de cuotas contaminantes que están actualmente en funcionamiento. El problema es que, como sistema, se trata de un mercado fragmentado. Muchos de los intercambios comerciales que se llevan a cabo en esta área, son realizados por brokers o entre compañías, fuera de los mercados mismos.

México

La presente administración ha demostrado su interés en el tema medioambiental. La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) que fue recientemente presentada, estableció la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. México cuenta con el Inventario Nacional de Emisiones, es decir, existen las estructuras técnicas, institucionalespolíticas y de análisis científi co necesarias para hacer frente a un reto de esta naturaleza. En la ENCC se contemplan acciones específi cas para la disminución de carbono y entre las “Etapas posibles de valoración progresiva del carbono en la economía nacional”, se contemplan (entre otras): El establecimiento de un sistema de intercambios de bonos de carbono, con topes de valor, entre Petróleos Mexicanos y las compañías de electricidad. La introducción de medidas regulatorias que permitan consolidar y ampliar esta experiencia, incluyendo los cambios legislativos, reglamentarios o normativos que se requieran El fomento de intercambios de bonos de carbono con otros sectores económicos, públicos o privados, con base en proyectos gestionados con criterios simplifi cados, inspirados en el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (CDM). La incorporación de sectores productivos seleccionados a un esquema nacional de “limitación e intercambio” (cap & trade), con precios tope de carbono que no comprometan

Eva Pizano Cejka - Segundo Secretario del Servicio Exterior Mexicano.

1Chichilnisky, Graciela, 2007, The Evolution of the Kyoto Protocol and the Clean Development Mechanism, International Conference on Climate Change Diplomacy: The Evolving Climate Change Regime, (18-19 enero), Graduate Institute of International Studies, Geneva, (in press).

2Consúltese cifras del Banco Mundial.

3 The Economist, 2000, Global Warming: Hotting up in The Hague en: The Economist, noviembre 18-24, pp. 102-104

4 Dickie Mure y Fiona Harvey, 2007 Beijing and UN to set up carbon trading exchange en: Financial Times, 6 de febrero, p.1.

5Cfr. 1974 Anderson David C., “Policy riddle: Ecology vs. the Economy, en: Roelofs, Robert; Crowley Josesph y Donal L. Hardesty, Environment and Society. A book on Environmental Policy, Attitudes and Values, Prentice Hall, Inc. New Jersey, pp: 147-151.

6Diario Ofi cial de las Comunidades Europeas, N° C 328 de 07/12/1987 p. 0001 - 0044.

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