Normas de carbono: una reflexión del porqué las normas y las iniciativas de etiquetado no deben limitar el comercio agrícola de PED

20 December 2010

Tom Birch* y James MacGregor**

Una futura norma de carbono que sea inapropiada y que no tome en cuenta el papel que juega la agricultura en los países en desarrollo (PED), tiene la posibilidad de traer abajo muchas de las ganancias que el sector agrícola de exportación ha obtenido durante la década pasada. De esta forma, es necesario un diseño estándar de la normativa de carbono, adecuado a las particularidades de los PED y concordante con los requisitos existentes y emergentes a favor del desarrollo sostenible, lo que tendrá mayor potencial de aceptación en el mercado.

Transformación en el mercado mundial de productos agrícolas

Los cambios en el sistema de comercio global en los últimos 30 años han dado paso a una transformación global sin precedentes en los mercados agrícolas. Esta transformación ha resultado en un acercamiento gradual de las consideraciones del consumidor dentro del  proceso de producción mundial de alimentos. Según datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), desde 1980 el valor del comercio agrícola ha aumentado a razón de un 350%, evidenciando cada vez más el crecimiento del comercio Sur-Sur. Para los consumidores, toda esta transformación se traduce en una mayor posibilidad de elección de productos a nivel mundial.

Lo representativo de este proceso es que los consumidores en los países desarrollados (PD) disfrutan de acceso a una más amplia gama de productos frescos de la temporada local. De hecho, los productos exóticos recibidos por mar o tierra a miles de kilómetros ya no son bienes de lujo sino un elemento común en muchas de las canastas de compra de los consumidores. Como reconocimiento a esta labor de integración mundial del mercado agrícola, las judías verdes y los plátanos, por ejemplo, son considerados alimentos básicos durante todo el año para los consumidores del Reino Unido, según los observadores de la industria en The Grocer.

Sin embargo, la globalización no es el único cambio en las últimas décadas. Las preocupaciones sobre el cambio climático también se están convirtiendo en un problema importante para los gobiernos, las empresas y los consumidores. La relación entre agricultura y cambio climático está cada vez más presente en el debate sobre comercio y pobreza.

La agricultura contribuye a los gases de efecto invernadero (GEI) a través de varios factores como la deforestación, la degradación del suelo, la liberación de metano del ganado, así como el uso de combustibles fósiles en la maquinaria, el transporte y la producción de fertilizantes. La agricultura no es del todo nociva, sin embargo, cambios en las prácticas agrícolas para mejorar la capacidad de los suelos para capturar carbono, son considerados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) como los mecanismos con mayor potencial de mitigación. Dado que la agricultura mundial es parte del problema pero también una de las soluciones más prometedoras, es evidente que abordar efectivamente el cambio climático va a exigir de una mejor comprensión y un prometedor enfoque de política con el objetivo de  mejorar el sistema agrícola mundial.

Las apuestas están dirigidas a que la agricultura mundial cumpla varios objetivos: sociales, económicos y medioambientales. No obstante, la agenda de carbono está a menudo opuesta al programa de desarrollo sostenible a escala mundial. Lo ideal sería que el sistema alimentario mundial entregara alimentos suficientes para alimentar al mundo, de una calidad y diversidad razonable, y que a su vez apoyara los medios de subsistencia y redujera emisiones netas de GEI. Lo anterior plantea la cuestión de cómo esto se puede lograr, mientras que también se incentive a las comunidades agrícolas a disminuir el carbono sin perjudicar injustamente los intereses de los más pobres, quienes menos han contribuido al cambio climático pero que serán los más severamente afectados.

Equilibrar estos intereses es difícil, sin embargo, no hay indicador disponible que compare, si fuera el caso, los medios rurales de vida en Ecuador con las emisiones globales de carbono, lo que torna complicadas las decisiones sobre qué productos alimenticios escoger y de dónde. Una solución es buscar una orientación en lugar de respuestas científicas precisas para tomar decisiones, y en este sentido, las normas tienen un papel que desempeñar.

El papel de los estándares

Los consumidores de PD están buscando garantías de que los productos que adquieran estén exentos de contaminación. Cada vez más estos consumidores buscan garantías de que las personas y el medio ambiente que intervinieron en su producción no fueron explotados. Tal presión pública ha obligado a los tomadores de decisiones a legislar sobre las normas que los alimentos vendidos en su territorio deben cumplir. Un ejemplo de esto es la proliferación forzada de las leyes de alimentación de la Unión Europea (UE). Tales normas públicas son conocidas por enfatizar la vigilancia del cumplimiento de las leyes sobre alimentación en el sector privado, lo que recae directamente en las cadenas de supermercados.

Los costos de dichas normas públicas, por lo tanto, recaen en las empresas privadas, sus cadenas de suministro y en última instancia en los consumidores. Mientras que algunos pueden aplaudir a los legisladores por la creación de mecanismos innovadores para el desarrollo del marco normativo, también se pueden generan incentivos perversos, algunos de los cuales van en contra de las nociones de desarrollo sostenible, como es el caso de ciertos estándares privados.

Por ejemplo, la complejidad del cumplimiento de muchas leyes en Europa ha llevado a algunos supermercados a desarrollar normas voluntarias privadas (NVP) para asegurar que sus proveedores cumplan con requisitos de calidad más allá de lo requerido por la ley. La observancia de estas normas privadas es una condición previa para el acceso a los mercados de exportación de alto valor, los cuales prácticamente monopolizan los supermercados. En su forma actual, es cuestionable determinar qué tan voluntarias son estas normas en realidad. Las NVP pueden incentivar costos asociados con las normas que deberán ser sufragados por la cadena de suministro, es decir, los agricultores más pobres, donde los beneficios potenciales de desarrollo sostenible son más elevados, por lo que pueden ser marginados.

Aunque no exenta de riesgos, la experiencia global con NVP es enormemente positiva. De hecho, las normas agrícolas tienen un historial de incentivar el cambio, mejorar la calidad y generar mejores condiciones en todo el sector. Por ende, la adaptación en el sector agrícola debe incluir las emisiones de carbono, así como la promoción de los medios de vida y el aumento del nivel de vida de los agricultores del mundo, y no solamente un sistema paralelo de conteo de carbono.

Contabilidad e información de huella de carbono

Algunos grandes minoristas de alimentos en PED ya han hecho intentos de etiquetar los productos con información de carbono para que los consumidores puedan tomar decisiones informadas sobre la huella de carbono de sus compras. Tesco en el Reino Unido y Walmart en los EE.UU. han efectuado anuncios sobre reducciones en las emisiones de carbono en relación con todos los productos de sus tiendas. Sin embargo, estas aspiraciones han tenido que ser reducidas, pues la realidad demuestra que llevar estos esfuerzos a la práctica comercial representa un esfuerzo descomunal.

Calcular el carbono intrínseco en un producto a través del análisis del ciclo de vida, exige al minorista calcular las emisiones en cada paso de la cadena de suministro, o bien, que sus proveedores hagan dicho cálculo a través de las NVP. Incluso para los productos agrícolas más simples, esto se traduce en un complejo cálculo que podría incluir las emisiones de GEI de los insumos agrícolas, el cambio de uso del suelo, las prácticas agrarias, el almacenamiento y transporte del producto, así como el procesamiento. Inevitablemente para hacer dicho cálculo tendrán que asumirse ciertos elementos, como valores medios usados y fronteras elaboradas para simplificar la tarea a proporciones manejables.
Con tantas opciones al momento de contabilizar los GEI, es esencial tener cierta normalización para que los números finales tengan sentido y sean comparables. Es difícil imaginar cómo las emisiones de GEI resultantes del comercio agrícola pueden obtenerse sin el desarrollo de normas que incentiven a las partes interesadas a contabilizar el carbono que producen como resultado de sus actividades. Existen evidencias de la aparición de una norma internacional para definir las "mejores prácticas" de carbono de contabilidad e informe. Un ejemplo es el PAS 2050 del Instituto Británico de Normalización, que se utiliza como base para varias iniciativas de carbono privado. Sin embargo, su adopción está lejos de ser universal y en la actualidad todavía existen varias metodologías para contabilizar el carbono.

Resultados imprevistos

Es lógico que en toda norma deba medirse su practicidad, especialmente cuando la recopilación de información y análisis de datos son tan costosos. Sin embargo normas imperfectas a menudo crean incentivos perversos que pueden conducir a las partes interesadas a actuar de una manera muy distinta a la señalada. Un ejemplo son las calcomanías de Air Freighted introducidas en 2007 por Tesco y Marks and Spencer en el Reino Unido. Si bien la intención era poner de relieve la huella de carbono del transporte aéreo, estas calcomanías parecían hacer poca diferencia en cuanto a las ventas. De hecho, algunos consumidores reportaron la búsqueda activa de tales productos que equiparaban transporte aéreo, frescura y alta calidad.

Las normas inevitablemente también deben establecer límites para definir lo que sí cuenta del resto. En la práctica, estos límites son más propensos a ser determinados por motivos de orden práctico de contabilidad y medición, informe y verificación (MIV) considerados para las contribuciones de GEI. Esto, por lo tanto, nos anima a medir lo fácil en lugar de los importante. El resultado es que los agentes de la cadena suministro puedan cambiar los métodos de producción para incluir más entradas con emisiones de carbono no medidas, en lugar de encontrar maneras de reducir las emisiones de carbono dentro de sus propias operaciones.

Ciertamente, las normas tienden a ser fijadas por las demandas de los gobiernos de los países desarrollados y sus consumidores. Sin embargo, los costos de cumplir y verificar estas normas a menudo son puestos en la cadena de suministro por los minoristas y grandes y poderosos exportadores sobre los agricultores relativamente más débiles, quienes los suministran. Mientras que las normas, en ocasiones anteriores, han impulsado mejoras en la calidad y en los ingresos de los productores de los PED, éstas tienden a ampliar las desigualdades existentes. Los productores establecidos y con mayores recursos para incurrir en la ejecución y los costos de MIV ganan acceso al mercado de mayor valor pero también más protegido. Los productores más pobres se quedan fuera al ser incapaces de incumplir los costos adicionales asociados a las normas.

La importancia de la notificación de las emisiones de carbono de las operaciones es un negocio  qué está empezando a ser reconocido por los exportadores sudamericanos. En Chile, la Cámara de Comercio de Santiago y la Cámara Nacional de Comercio organizaron un seminario para las empresas titulado "Huellas de carbono y su impacto en el comercio internacional" en mayo de este año. El evento puso de manifiesto la importancia de que los negocios de exportación adopten las mejores prácticas internacionales para calcular e informar las emisiones, para así ser competitivos a nivel global y mantener el acceso a los lucrativos mercados de América del Norte.

El mayor minorista de los EE.UU., Wal Mart, al tiempo que da marcha atrás en sus compromisos previos al realizar NVP en todos los productos, actualmente está mapeando su cadena de suministro global y solicitando a sus proveedores reducir en lo posible sus emisiones de carbono a través de nuevas NVP. Esto tiene el potencial de provocar la salida de que aquellas empresas que no pueden o no quieren cumplir, y por lo tanto, reducir la competencia entre aquellas empresas que sí tienen esa capacidad.

El futuro de las normas

Las normas que regulan el carbono serán un elemento fundamental en el futuro del sistema agrícola mundial. Para ser eficaces, estas normas tendrán que ser una mezcla de políticas públicas y privadas.

No existe norma perfecta. Es evidente que los resultados perversos de las normas sobre carbono deben ser identificados y siempre que sea posible habrá que reducirlos o mitigarlos. Hay que reconocer que las normas imponen costos adicionales que deben ser cumplidos por alguien. Es a través de estas imperfecciones inevitables que se producirán los incentivos perversos y la "fuga de carbono", por lo que se requiere de más investigación para entender mejor la problemática. Sin embargo, en el campo de las normas de carbono, lo ideal es sin duda enemigo de lo bueno, por lo que debemos aprender a reconocer cuando una norma es lo suficientemente buena.

Las normas por sí solas no son una panacea. Muchas son las lecciones que se han aprendido  en la aplicación de estas iniciativas en el contexto del desarrollo agrícola mundial. La más importante de ellas es que los minoristas y los exportadores deben invertir conjuntamente en sus proveedores de PED para que éstos puedan cumplir con las normas más rigurosas. Los mercados de productos frescos de Kenia muestran el éxito del proyecto común de inversión para el desarrollo de pequeños agricultores. Sin ese apoyo, las normas pueden conducir a los productores pequeños y más pobres a salir del mercado, reducir sus beneficios del desarrollo e incrementar las desigualdades. Cuando se implementan adecuadamente, los estándares pueden mejorar la agricultura del mundo en desarrollo, proporcionando incentivos para el desarrollo de instituciones, reduciendo costos de transacción y solucionando imperfecciones de mercado. De modo contrario, las normas son otra barrera que margina aún más a los más pobres.

El clima es un elemento, pero no el principal, del desarrollo sostenible. No es suficiente que las futuras normas consideren los objetivos de mitigación de cambio climático de forma aislada. También deben tener en cuenta el papel que la agricultura juega en las economías actuales como vía de desarrollo para los PED.
*Investigador en el International Institute for Environment and Development (IIED), tom.birch@iied.org
**Director Regional de EcoNomics en WorleyParsons.

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