Productos sensibles: Aclaración del texto de julio sobre modalidades

1 November 2007

Refl ejando las diferencias persistentes en las posiciones de los Miembros de la OMC, el proyecto de modalidades agrícolas distribuido en julio por Crawford Falconer, desarrolla el pilar de acceso a los mercados en menor medida que el de ayuda interna y competencia de las exportaciones.

En el párrafo 13 de la Declaración de Doha, los Ministros de los países miembro de la OMC se comprometieron a realizar negociaciones exhaustivas orientadas a conseguir ‘mejoras sustanciales’ en el acceso a los mercados agrícolas. Dicho compromiso se reflejó, en el borrador de Falconer, a través de una fórmula de reducción arancelaria general ‘estratifi cada’, con la cual los aranceles consolidados más elevados se reducirían en mayor proporción y los países en desarrollo (PED) se benefi ciarían de reducciones menores. El arancel resultante será el derecho máximo permitido para un producto en particular en un país determinado en las futuras disciplinas de la OMC.

Como consecuencia del compromiso alcanzado entre los Miembros de la OMC en julio de 2004, el presidente Falconer propuso dos desviaciones principales de la fórmula de reducción general: los productos ‘sensibles’ (PS, disponibles para todos los Miembros de la OMC) y los productos ‘especiales’, que sólo los PED pueden designar para salvaguardar su seguridad alimentaria, sus medios de subsistencia y las necesidades del desarrollo rural. Este artículo se ocupa exclusivamente de los productos sensibles.

A diferencia de sus homólogos ‘especiales’, los PS no necesariamente deben ajustarse a criterios específicos. Éstos, serán auto-seleccionados tanto por los países desarrollados como por los PED y estarán sujetos a reducciones arancelarias menores que las requeridas por la fórmula general. Sin embargo, esta menor reducción arancelaria deberá ser compensada mediante una expansión del contingente arancelario (CA) para el producto en cuestión. Los dos temas principales a resolver, en relación con los PS, son la cantidad de productos que podrán ser seleccionados y el tratamiento que se les otorgará.

¿Cómo se seleccionarán?

Si bien los países podrán decidir que productos designarán como ‘sensibles’, independientemente de cualquier criterio objetivo, la cantidad de líneas arancelarias que se puedan seleccionar estará limitada. En la propuesta del presidente Falconer dicha cantidad oscila entre el 4 y el 6 por ciento de las líneas ‘sujetas a aranceles’ (es decir, las que tienen un arancel distinto de cero) para los países desarrollados y entre el 5,2 y el 7,8 por ciento para los PED. Los cálculos realizados en Argentina muestran algunos ejemplos de lo que esto implicaría para la Unión Europea (UE), los EE.UU., Japón, China, India y Sudáfrica (véase el cuadro adjunto). El presidente Falconer propuso dos situaciones en las cuales los Miembros podrían seleccionar una mayor cantidad de productos sensibles. La primera se refi ere a aquellos casos en los que un Miembro cuente con más del 30 por ciento de las líneas arancelarias (según lo disponga su lista de compromisos de la OMC) incluidas en el estrato más elevado de la fórmula. Aquí se le estaría exigiendo al Miembro reducir considerablemente los aranceles de una gran cantidad de productos agrícolas protegidos, lo cual signifi ca que necesitaría una exención mayor.

La segunda situación concierne a los Miembros cuyos compromisos arancelarios a la importación están consolidados al nivel de seis dígitos del ‘sistema armonizado’ (SA) de clasifi cación arancelaria utilizado en la OMC. Este punto es importante porque el nivel de seis dígitos comprende categorías amplias de productos y sólo permite la protección de un número limitado de sectores. En estos casos, la cantidad de productos que se podría seleccionar aumentaría hasta en un 6 u 8 por ciento para los países desarrollados y, 8 o 10,6 por ciento para PED. Estas cifras aún no están defi nidas.

Muchos Miembros de la OMC, incluido el Grupo Cairns y el G-20, argumentan que en tanto se acordó que la compensación por los PS será una ‘expansión’ de los CA (y no una ‘creación’ de CA), únicamente los productos que actualmente están sujetos a CA son elegibles para ser seleccionados como sensibles. Otros Miembros, como la UE entienden que cualquier producto podrá ser designado como sensible. Este punto aún no ha sido clarifi cado, aunque la propuesta de Falconer parecería inclinarse por la primera opción.

¿Cómo serán disciplinados?

Se deben considerar dos aspectos: (i) cuanto menor debería ser la reducción arancelaria y (ii) cual es la compensación necesaria para resarcir la desviación de la fórmula general. Respecto del primer tema, los aranceles de los PS serán reducidos en menor medida que si se les aplicara la fórmula general. Falconer propone que el recorte se entre 1/3 y 2/3 del que hubiere correspondido si se aplicara la fórmula general (párrafo 56 y 57). Tal desviación tiene un precio: a mayor reducción, mayor será la compensación requerida. Dicha compensación se traduce en la expansión de CA. Esto nos lleva al segundo aspecto, considerado uno de los más espinosos por la complejidad en su implementación y en particular, por la dificultad en identificar criterios que aseguren que la desviación en las reducciones arancelarias sea debidamente compensada.

Los países desarrollados con intereses agrícolas proteccioncitas esperan otorgar compensaciones mínimas por los menores cortes, mientras que, lógicamente, los expor tadores agrícolas esperan una contribución mucho más ambiciosa.

Por ejemplo, la UE sostiene que la desviación solo debería compensarse de forma parcial, para que sea coherente con el concepto de PS. La razón es que una desviación compensada completamente no representaría ningún benefi cio para los productos designados como sensibles y, por consiguiente, la creación de la categoría carecería de sentido. La réplica de los exportadores competitivos de productos agrícolas es que el mandato de la Ronda Doha de lograr ‘mejoras sustanciales’ en el acceso a los mercados sólo puede cumplirse mediante una compensación total por la menor reducción arancelaria.

La regla general propuesta por el presidente Falconer para la compensación por CA en los países desarrollados, consiste en una ampliación equivalente a entre el 4 y el 6 por ciento del consumo interno, si la desviación es de dos tercios de lo que la fórmula general exigiría; y, entre el 3 y el 5 por ciento si la desviación es de un tercio (párrafo 58). La ampliación tendría que extenderse a todos los Miembros de la OMC sobre la base de nación más favorecida (párrafo 64).

Sin embargo, la aplicación de esta regla presenta una difi cultad técnica, porque únicamente se tiene acceso a los datos de consumo interno a un nivel que agrupa muchas líneas arancelarias de seis u ocho dígitos del SA (por ejemplo, carne bovina, carne aviar o queso). Los Miembros importadores, como la UE y el G-10, sostienen que a ellos les gustaría designar solamente unas pocas líneas arancelarias, entre todas las incluidas en un sector en particular, de modo que cualquier criterio debería basarse en el consumo interno de dichas líneas arancelarias individuales. Este enfoque es llamado ‘designación parcial’.

La UE propuso que se utilice para distribuir el consumo de un sector entre las líneas arancelarias que lo componen, la participación de las mismas en el total de las importaciones de dicho sector. No obstante, este método no toma en cuenta el hecho de que las líneas arancelarias más protegidas suelen tener una menor participación en las importaciones y por lo tanto, perpetuarían las distorsiones existente en la lista arancelaria de un Miembro: el enfoque de ‘designación parcial’ claramente reduce el benefi cio de la ampliación del CA para aquellos Miembros de la OMC que son fuertes exportadores agrícolas.

Estos últimos, incluido el Grupo Cairns, defi ende un enfoque ‘sectorial’. En otras palabras, quieren que todos los productos incluidos en un sector determinado se designen como ‘sensibles’, lo cual significaría que la ampliación del CA comprendería a todos los productos de dicho sector.

La propuesta de Falconer no resuelve este problema. El nivel de desagregación al que se designarán los productos sensibles fue uno de los principales temas de discusión durante las consultas del presidente en septiembre, y aún sigue sin resolverse.

Flexibilidades de CA

Las implicaciones del proyecto de Falconer se tornan más complejas, al proponer una serie de excepciones a la fórmula general de reducción arancelaria que amenazan con disminuir su efi cacia. Las primeras tres darían como resultado una compensación menor ante la misma desviación de la fórmula. Las otras dos podrían conducir a incrementos, pero serían difíciles de implementar.

La primera excepción está dirigida a casos en los que las importaciones ‘extra cuota’ representen más del 50 por ciento de las ‘intra cuota’ (párrafo 60). En dichas circunstancias, el presidente Falconer propuso que la ampliación del CA podría reducirse en una cuarta parte si los derechos consolidados actuales superan el 50 por ciento, y en una quinta parte si los derechos consolidados actuales están por debajo del 50 por ciento. Esta situación podría utilizarse para reducir importaciones en sectores protegidos como la carne bovina en EE.UU., el trigo y las carnes bovina y aviar en la UE, y el trigo y el maíz en México.

La segunda excepción es para situaciones en las que los CA existentes ya representan un 10 por ciento o más del consumo interno y se utiliza la desviación mínima (párrafo 61). En estos casos, la ampliación de CA podría reducirse al 2,5 ó 3,5 del consumo interno. Si un CA representa el 20 por ciento o más del consumo interno, la ampliación podría limitarse al 2 ó 3 por ciento. Esta reducción podría ser relevante para los CA de trigo, maní y leche descremada en polvo en Japón, del tabaco en los EE.UU. y del maíz en China.

La tercera excepción es una especie de salvaguardia para los casos en que se den aumentos vertiginosos de las importaciones fuera de los contingentes (que dupliquen o tripliquen las incluidas en los CA), como consecuencia de la implementación de los compromisos de reducción arancelaria acordados en la Ronda de Doha (párrafo 62). En dichos casos, el nuevo CA podría reducirse hasta la mitad.

La cuarta y la quinta excepción (párrafo 59) esbozan un compromiso adicional de ampliación del CA para dos categorías específi cas de Miembros. El primer grupo, abarca los países que decidan designar como sensibles un porcentaje mayor de sus líneas arancelarias. Esta opción está abierta a los Miembros con más del 30 por ciento de sus aranceles de importación en el estrato superior. El segundo abarca a los países que mantendrían más del 5 por ciento de sus líneas arancelarias por encima del 100 por ciento, tras la implementación de los compromisos de reducción de la Ronda Doha. En ambos casos, los Miembros en cuestión deberían garantizar una ‘ampliación promedio de los CA más elevado’ (4,5 por ciento o 6,5 por ciento del consumo interno). Esta propuesta también entraña un problema técnico, pues el consumo interno de productos bajo diversos CA se expresa en distintas unidades de medida, lo cual difi culta la construcción de una ‘ampliación promedio de los CA’.

Todas estas exenciones son más generosas para los PED. El Presidente Falconer propuso que los nuevos contingentes para sus productos sensibles deberían ampliarse, en dos tercios de lo requerido a los países desarrollados, y especifi có que el consumo propio de los agricultores de subsistencia se excluiría del cálculo de consumo interno (párrafo 63).

A pesar del tratamiento complejo y detallado desarrollado por el Embajador Falconer para los productos sensibles, muchos aspectos restan aún ser negociados. El resultado de dichas negociaciones, junto con la regulación de los productos ‘especiales’ y el mecanismo de salvaguardia especial, determinarán las mejoras en el acceso a los mercados de productos agrícolas, que resultarán de esta Ronda.

Ariel R. Ibáñez - Economista y asesor legal, respectivamente, del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales (Fundación INAI), Buenos Aires. Las opiniones expresadas en este artículo son de los autores y no representan las del INAI.

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