Regulación nacional en servicios: opciones para igualar las condiciones de competencia

7 December 2017

La creciente participación de los servicios en el comercio y el aumento de la importancia de los servicios en comparación con los bienes en el valor agregado global han agudizado la atención de la comunidad internacional en la importancia de un buen conjunto de reglas. Además, el surgimiento de la economía digital y la emergencia de nuevos modelos comerciales han llamado la atención de los reguladores nacionales y de los negociadores. Una vez más, su mirada va hacia la búsqueda por reglas apropiadas. En este contexto, la productividad y la competitividad comercial dependen de manera creciente de la existencia de reglas nacionales sólidas, de la reducción de las barreras regulatorias y de la promoción de la coherencia regulatoria interestatal.    

 

El Acuerdo General de la Organización Mundial del Comercio sobre el Comercio de Servicios (GATS, por su sigla en inglés) aborda el tema de los marcos reguladores nacionales. El GATS establece que se consideren y apliquen “criterios” específicos a lo largo del diseño y de la administración de “reglamentaciones nacionales” que afecten al comercio de servicios. Estos criterios incluyen la transparencia, la objetividad, la imparcialidad, la razonabilidad, además de evitar regulaciones excesivamente gravosas que puedan equivaler a una restricción encubierta al comercio de servicios.

 

Las reglamentaciones nacionales no constituyen limitaciones al acceso a los mercados o al trato nacional, pero pueden determinar la capacidad de los proveedores de servicios y de servicios en sí para acceder de manera efectiva a un mercado específico. Las reglamentaciones nacionales incluyen medidas de aplicación general que afectan el comercio de servicios, incluyendo medidas relacionadas con requisitos y procedimientos de calificación, normas técnicas y requisitos de licencia.

 

Por ejemplo, la membrecía a un colegio de abogados local puede ser necesaria para la prestación de servicios legales en una jurisdicción determinada. En el caso de servicios de salud o médicos, la autorización del suministro del servicio puede depender de una certificación específica, un estándar técnico o una licencia. Por lo tanto, el acceso efectivo de un proveedor de servicios a un determinado mercado está determinado tanto por las “limitaciones tradicionales de acceso al mercado” como por el panorama de las reglamentaciones nacionales que rigen una actividad en particular.

 

Dada su complejidad, variedad y relevancia, las reglamentaciones nacionales podrían desempeñar un papel clave en la igualación de las condiciones de competencia en el comercio internacional de servicios. Su calidad y eficacia tienen el potencial de “cambiar la apariencia” del espacio regulador de un país y, por lo tanto, mejorar radicalmente su capacidad para participar y beneficiarse del comercio. Alternativamente, si se diseñan e implementan de manera incompatible con los criterios o principios acordados en el GATS, las reglamentaciones nacionales tienen el potencial de convertirse en una limitación adicional más allá de la frontera.

 

El debate – y la posterior negociación de nuevas disciplinas sobre las reglas nacionales –  sigue siendo uno de los desafíos no resueltos más importantes de la reglamentación y la política del comercio internacional. Si se elaboran adecuadamente, cualquier medida para lograr una mayor coherencia regulatoria y mejorar la solidez de los regímenes regulatorios podría ser una valiosa contribución al sistema multilateral de comercio y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

 

La evolución de las conversaciones en la OMC

 

Más de dos décadas después de la firma del GATS, los miembros de la OMC no han podido acordar normas nuevas y mejoradas para el comercio de servicios. Por otro lado, han logrado progresos en la negociación de algunas otras áreas seleccionadas, como nuevas disciplinas para los subsidios a las exportaciones agrícolas y el Acuerdo de Facilitación del Comercio (TFA, por su sigla en inglés).

 

El párrafo 4 del Artículo VI del GATS sobre las reglamentaciones nacionales contiene un mandato específico para que los miembros “desarrollen las disciplinas necesarias” con miras a “garantizar que las medidas relativas a requisitos y procedimientos de calificación, normas técnicas y requisitos de licencia no constituyan obstáculos innecesarios al comercio de servicios”.

 

El desafío de la negociación ha sido abordar la tensión entre el derecho de los gobiernos a regular la actividad económica y el mandato explícito del GATS de desarrollar disciplinas destinadas a garantizar que “las medidas relacionadas con requisitos y procedimientos de calificación, estándares técnicos y requisitos de licencia” no sean “más gravosas de lo necesario para garantizar la calidad del servicio”. Este último es conocido en la jerga comercial como una “prueba de necesidad”.

 

Históricamente, las negociaciones sobre reglamentaciones nacionales en la OMC se basaron en textos y fueron guiadas por el presidente del Grupo de Trabajo sobre Regulación Nacional (WPDR, por su sigla en inglés). El WPDR publicó dos textos elaborados por su presidente, en marzo de 2009 y en abril de 2011, adjuntándolos a los informes del presidente de la “Sesión Especial” del Consejo de Comercio de Servicios (CTS, por su sigla en inglés), el foro más amplio para la negociación de nuevas reglas sobre el comercio de servicios. Estos documentos reflejan todas las observaciones, áreas de consenso y desacuerdos expresados por los miembros durante todo el proceso de negociación.

 

En términos generales, los miembros de la OMC están divididos en dos grupos. Uno de los grupos  representa la oposición a emprender cualquier tipo de discusión o negociación sobre la cuestión de las reglamentaciones nacionales. Entre sus integrantes, existe la preocupación de que la imposición de disciplinas adicionales podría conducir a una pérdida de autonomía para la formulación de políticas nacionales. Asimismo, un profundo desacuerdo existe en torno a la cuestión histórica de la “prueba de necesidad” – sin una solución clara a la vista. Mientras algunos miembros se oponen a cualquier referencia al término, otros abogan por su inclusión como una manera de promover el acceso efectivo a los mercados.  

 

Actualmente, los miembros de la OMC no han podido llegar a un acuerdo sobre el texto de la presidencia que se utilizará como base para negociaciones futuras. De forma alternativa, un grupo de 25 miembros – liderado por Australia y la Unión Europea (UE) – viene tratando de revivir las negociaciones, promoviendo un debate sobre un subconjunto de elementos menos controversiales sobre facilitación del comercio dentro de la agenda más amplia de regulaciones nacionales. Sin embargo, el grupo no descarta la discusión sobre temas más delicados. Su objetivo es centrarse en áreas en las que el consenso es posible. 

 

Publicada el 7 de noviembre de 2017, el documento JOB/SERV/272/Rev.1 contiene una propuesta que abarca temas como la presentación y procesamiento de solicitudes; criterios aplicables a los plazos, aceptación de aplicaciones electrónicas; establecimiento de puntos de consulta; mecanismos de transparencia mejorados; prueba de necesidad; y una nueva sección sobre desarrollo. Una versión posterior, JOB/SERV/272/Rev.2, fue publicada el 24 de noviembre de 2017.

 

La inclusion del tema “prueba de necesidad” en esta propuesta fue una demanda específica de un grupo limitado de miembros de la OMC que históricamente han apoyado el cumplimiento del mandato del párrafo 4 del Artículo VI – especificamente, Chile, Hong Kong, Moldavia, Nueva Zelanda, Perú y Suiza. La propuesta también incluye elementos relacionados con la oportunidad de comentar y proporcionar información antes de entrada en vigencia de un reglamento; presentación de solicitudes; plazos de aplicación; costos de aplicación, independencia (de la autoridad competente); y estándares técnicos.

 

Aunque estas adiciones, en general, introducen mayor precisión a las obligaciones existentes, no equivalen a una actualización significativa de su núcleo sustantivo. Sin embargo, promueven una agenda sobre reglamentaciones nacionales en la OMC que apunta a reducir la brecha entre las normas multilaterales y la evolución de los acuerdos comerciales regionales, ya que muchas de las mejores propuestas se han adoptado en el mercado de iniciativas bilaterales y plurilaterales.  

 

De la misma forma, diversos vínculos existen entre esta esfera de la formulación de políticas comerciales y los ODS. Las regulaciones nacionales juegan un papel importante en asegurar la igualdad de oportunidades para el acceso al mercado. Los sólidos marcos regulatorios mejoran la capacidad de las pequeñas y medianas empresas para participar y aprovechar al máximo los beneficios resultantes del comercio. El desarrollo de normas o criterios multilaterales puede aumentar la coherencia normativa entre los países, facilitando el comercio transfronterizo de servicios.

 

Además, la inclusión de una sección detallada sobre “desarrollo” en la propuesta – inspirada en los principios que rigen el TFA – reconoce la importancia de incorporar un sistema eficaz de ayuda para el comercio a las negociaciones multilaterales. Al hacerlo, los miembros de la OMC pueden establecer un vínculo explícito entre las obligaciones comerciales y la consecución de los ODS en el marco de la Agenda 2030. 

 

Esta sección sobre “desarrollo” establece una diferencia entre países en desarrollo, desarrollados, y menos desarrollados. Aunque los últimos están exentos de cualquier obligación, se les anima a cumplir las reglas dentro de sus capacidades. Para los países en desarrollo, la sección describe un mecanismo que retrasa la entrada en vigor de disposiciones específicas, sujeto a condiciones y plazos explícitos. Asimismo, establece un sistema de “solicitación de ayuda al comercio” para países en desarrollo que enfrentan limitaciones en su capacidad institucional y reguladora.   

 

Una mirada hacia Buenos Aires

 

Las discusiones en los últimos meses se han basado en gran medida en la propuesta mencionada. Sin embargo, el escenario de negociación que se inicia en la undécima Conferencia Ministerial de la OMC sigue incierto. A pesar de contar con el respaldo de un tercio de los miembros del sistema multilateral de comercio, una parte significativa de los miembros no ha expresado apoyo a la propuesta o la han rechazado.  

 

Si los miembros llegaran a un acuerdo sobre “reglamentaciones nacionales” durante la Ministerial de Buenos Aires, esto significaría que el histórico bloqueo en las negociaciones multilaterales de servicios comenzaría a superarse. De ser así, una nueva etapa en las negociaciones comerciales multilaterales podría comenzar en 2018 – con una intensificación de la asociación entre el comercio de servicios y el comercio de bienes por medio de la lente de la “facilitación”.

 

Por otro lado, la discusión podría enviarse nuevamente al CTS y al WPDR para una mayor deliberación entre las delegaciones si los miembros no pueden acordar un resultado durante la Conferencia Ministerial. No está claro cuánto podría durar la etapa. Fuentes escuchadas por el ICTSD dicen que, dado el importante nivel de apoyo a esta propuesta, es probable que los copatrocinadores soliciten la orientación específica de los ministros para definir los pasos de la OMC después de la Ministerial de Buenos Aires.  

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