Repensar los servicios en un mundo en constante cambio

22 December 2016

La tecnología, la “servicificación” creciente de la producción y la dependencia del comercio, acompañados del crecimiento de los ingresos asociados con el desarrollo económico y una productividad mejorada se han combinado para convertir a los servicios en una parte aún más grande de la actividad económica mundial. Sin embargo, por razones históricas, los servicios han sido ignorados en la actividad académica y los discursos de políticas.

Este descuido no solo ha implicado que el aporte del valor de los servicios ha sido minimizado, sino que varias de sus funciones en la fabricación, comercio y consumo también han sido subestimadas, junto con el aporte de los servicios a la innovación y al crecimiento de la productividad. La invisibilidad de los servicios y algunas de las maneras en que se producen y consumen han agregado una capa de complejidad y han contribuido a una insuficiencia de datos sobre los servicios.

La evolución de la tecnología y los mercados internacionales requieren que los legisladores nacionales replanteen los enfoques hacia los servicios en el contexto de la competitividad comercial. Las economías nacionales no pueden funcionar sin acceso a los servicios competitivos interconectados a nivel mundial y a plataformas comerciales, todo esto operado y soportado por el comercio de servicios, incluyendo la computación, el Internet y los servicios digitales, de telecomunicaciones, de entrega y financieros.

Tomando en cuenta lo anterior, el Grupo de Expertos en Servicios de la Iniciativa E15, convocado por ICTSD en asociación con el Foro Económico Mundial y apoyado por el Comité Nacional de Comercio de Suecia, ha desarrollado un análisis de los asuntos relacionados con un régimen más profundo e integral de los servicios. Los expertos exploraron nuevos criterios e impulsaron nuevas ideas a fin de reformular los regímenes de servicios internacionales, especialmente a nivel multilateral. El Grupo intenta lograr un conjunto de opciones de políticas viables y pragmáticas para funcionarios de comercio, formuladores de política y otros interesados, incluyendo la agenda de la OMC posterior a Nairobi.

Las opciones de políticas que han surgido como resultado de este proceso de diálogo confirman que se necesita trabajar más en el área de servicios comerciales y sugieren vías para abordarlos a nivel multilateral y plurilateral a fin de desplegar nuevos enfoques y disciplinas para las negociaciones. Se proponen doce opciones de políticas para desarrollar un régimen de servicios internacionales enfocado en los retos económicos y normativos actuales, mientras fomentan la cooperación y la competencia internacional.

Antecedentes de cooperación internacional en materia de servicios
La evolución de los servicios en la economía global
Desde hace tiempo existe la necesidad de replantear la percepción de los servicios. El papel que juegan en la producción, en el consumo y en el comercio ha evolucionado dramáticamente en las últimas décadas. Las tecnologías relacionadas con la información y  el transporte han dividido la producción y facilitado la separación de la producción y el consumo. Al mismo tiempo, han reducido el tiempo y el espacio, proporcionando una plataforma para el crecimiento explosivo del comercio y la inversión internacional.

Datos recientes han sugerido nuevos y valiosos conocimientos con respecto a la multiplicidad de los servicios entrantes. Cuando la información se presentaba únicamente en términos brutos, mucho de este valor agregado generado por los servicios tendía a malinterpretarse como valor atribuido a bienes o a clasificarse erróneamente dentro del sector servicios (ver figura 1).

La extensión de una medida de valor agregado del cálculo tradicional del producto interno bruto para flujos de comercio ha reforzado el conocimiento de la naturaleza de las economías interconectadas. Un descubrimiento que surge del enfoque de valor agregado es que todos los servicios que se prestan para la producción de bienes o servicios para exportación, en principio, son comerciables. Los servicios que no pueden comerciarse si son suministrados aisladamente podrán combinarse con otros bienes u otros servicios e intercambiarse como ofertas compuestas.

Servicificación
La creciente dependencia sobre los servicios como fuente de actividad económica llevó a los economistas del Comité Nacional de Comercio de Suecia a crear el término “servicificación”, el cual se define como “un proceso mediante el cual aquellos sectores de la economía diferentes a servicios (ambos agricultura y no-agricultura) compran y producen, y venden y exportan más servicios, comúnmente como un paquete junto con el bien” (Rentzhog y Aner, 2015). Sin embargo, la demanda de los servicios no debe únicamente percibirse como el resultado de otras actividades en servicios y demás sectores. Los servicios mismos se consumen directamente y una combinación de personalización e ingresos mundiales crecientes ha aumentado la demanda en sectores tales como seguros personales, turismo, servicios financieros, distribución al por menor, entre otros.

La evolución de los servicios y la servicificación en la economía internacional han resultado en un nuevo mundo en donde los servicios son una fuente reconocida de la actividad económica y de la creación de valor. El mundo de la política intenta actualizarse. Surgen preguntas sobre la idoneidad de los arreglos para la cooperación internacional en este frente. En particular, existe la interrogante sobre si el Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y acuerdos de servicios preferenciales son aptos para el cumplimiento de dicho objeto.

Cooperación internacional en servicios
No fue hasta 1980 que se prestó una consideración sistemática seria al ámbito institucional de la cooperación internacional en servicios. Esto comenzó en un entorno multilateral y eventualmente resultó en el establecimiento del AGCS. Este ha sido complementado por acuerdos comerciales preferenciales (ACP) en servicios, algunos de los cuales han innovado con interesantes variaciones sobre la estructura actual de los programas del AGCS. A menudo, los ACP han avanzado más en apertura de mercado que el AGCS. No obstante, algunos ACP se han sustraído de los compromisos del AGCS.

Las negociaciones de la Ronda de Doha con respecto a los servicios no han avanzado tanto, ya que algunos miembros de la OMC se han enfocado en otras áreas. Esto dio lugar a las negociaciones para un Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés), las que se están llevando a cabo actualmente fuera de la OMC entre países que representan el 70% del comercio mundial de servicios. Las consecuencias sistemáticas de este desarrollo sin precedentes, en términos de tamaño y alcance, continúan inciertas y la opinión sigue dividida con respecto a la manera en que debe de percibirse dicho acuerdo. El veredicto final dependerá del grado de cercanía de los resultados con respecto al AGCS y el marco multilateral.

Opciones de políticas: replanteamiento del comercio de servicios
El Grupo de Expertos decidió enfocarse particularmente en una serie de tópicos, entre ellos: servicios y digitalización; pequeñas y medianas empresas (pymes) y comercio de servicios; normas no vinculantes en acuerdos internacionales; cooperación regulatoria; y asuntos de coherencia que surgen con relación a la separación de normas para regular bienes y servicios. Todo esto, más otras deliberaciones, fueron sintetizadas en las siguientes 12 opciones de políticas.

Los servicios y la economía digitalizada
La creciente importancia del comercio digitalizado genera un fuerte interés entre Gobiernos y demás interesados para asegurar que el flujo de datos se encuentre lo más libre posible, siempre sujeto a cuestiones de políticas públicas legítimas con respecto a la privacidad, el cumplimiento de la ley, la tributación y la seguridad nacional. Estas cuestiones deben lograrse mediante cooperación internacional y comprensión entre las autoridades relevantes, con una perspectiva de infligir gastos mínimos a los usuarios de medios de comunicación e intercambio digitalizados.

De acuerdo a esto, es necesario establecer i) lineamientos para regular el flujo de datos transfronterizos. En el corto y mediano plazo, a través de disciplinas existentes, foros de comercio institucionales, y negociaciones bilaterales y multilaterales, los Gobiernos deberán establecer lineamientos para regular los flujos de datos transfronterizos, considerando cuestiones de políticas públicas con respecto a la ley, cumplimiento, privacidad y seguridad nacional.

De igual manera, habrá que ii) desarrollar disciplinas regulatorias sobre comercio de servicios entregados digitalmente. En el largo plazo será necesario considerar el desarrollo de disciplinas regulatorias, los elementos que pueden utilizarse multilateralmente o en acuerdos comerciales regionales, en comercio de servicios internacionales entregados de manera digital y flujos de datos que confirmarían la existencia de disciplinas o establecerían nuevas y promoverían el comercio digital.

Servicios y pymes
Los avances en las tecnologías de información y comunicación en los últimos años han abierto muchísimas oportunidades para las pymes. Sin embargo, debido a que estas empresas son pequeñas se ven afectadas por costos comerciales relacionados con procesos, procedimientos, regulaciones y demás cargas técnicas asociadas al comercio transfronterizo.

En el corto plazo, y teniendo en cuenta las nuevas oportunidades para las pymes debido a la digitalización del comercio, es necesario iii) considerar acciones para asegurar que estas oportunidades se puedan llevar a cabo. Estas deberán incluir, entre otras, puntos únicos para proveedores de servicios transfronterizos, ventanillas sencillas interoperables para el cumplimiento con aduanas y ventanillas sencillas en línea para atender requisitos de licencias, permisos y demás requisitos administrativos.

El papel de normas no vinculantes
En su definición amplia, las normas no vinculantes pueden interpretarse de muchas maneras. Pueden promover el diálogo sobre temas relevantes en servicios y el sistema comercial. Dicho diálogo puede incrementar la apreciación de asuntos multidimensionales y contribuir a una cooperación productiva. Pueden tomar la forma de disposiciones de mejores esfuerzos (best endeavours) que pueden promover ciertos tipos de acciones esencialmente voluntarias o cubrir desacuerdos y convertirse en una fuente de expectativas no alineadas. Las disposiciones de mejores esfuerzos pueden establecer un camino hacia normas vinculantes.

En el corto plazo y a fin de iv) reducir el déficit deliberativo, se puede motivar a la Secretaría de la OMC para que contribuya en la reducción del “déficit deliberativo”, enfocándose en los temas actuales, sugiriendo tópicos para discusión y desarrollando un diálogo con otras organizaciones internacionales que estén lidiando con asuntos relevantes. En este contexto, las normas no vinculantes desarrolladas fuera de la OMC deberán estudiarse para determinar cómo pueden informar los procedimientos domésticos regulatorios que afectan al comercio de servicios.

Es necesario, además, v) perfeccionar el papel de la cláusula de mejores esfuerzos. En el mediano plazo habrá que explorar maneras para asegurar que las cláusulas de mejores esfuerzos jueguen un papel positivo en los acuerdos internacionales. Los compromisos de mejores esfuerzos deben acompañarse por obligaciones de responsabilidad y cuando las disposiciones de mejores esfuerzos reflejen un proceso de cambio hacia compromisos de normas vinculantes, la naturaleza de las condiciones que justifiquen un enfoque de normas no vinculantes deberá expresarse claramente.

Cooperación regulatoria
Las obligaciones de acceso al mercado y las regulaciones afectan las condiciones de competencia en los mercados. La cooperación regulatoria es vital, no simplemente para facilitar el comercio, pero también para confirmar a los negociadores y reguladores que las consecuencias de liberalización de compromisos será predecible en términos de los resultados de política. Para asegurar el progreso en la liberalización, se necesita reforzar a las instituciones regulatorias nacionales y los mecanismos creados para la cooperación regulatoria internacional. Debido a que dicha cooperación frecuentemente se lleva a cabo entre un subconjunto de países, es importante tener cuidado y no perder de vista aquellos países excluidos. Se puede hacer más para reforzar las normas internacionales sobre regulación en el área de servicios.

Al respecto, se puede vi) llevar a cabo un programa de trabajo bajo el auspicio de la OMC y demás organizaciones internacionales y regionales relevantes para identificar los sectores de servicios en donde puedan ser debilitados por una regulación nacional débil y una cooperación internacional inadecuada.

En el mediano plazo, se debe vii) atender el riesgo de exclusión creado por la cooperación regulatoria entre grupos pequeños de países mediante la reafirmación de las disposiciones relevantes de la OMC, un relajamiento de reglas exclusivistas de origen y soporte técnico adecuado para cerrar las lagunas de los estándares entre los países desarrollados y en desarrollo.

En el mediano plazo, también, se deben viii) instaurar procesos en la OMC y demás lugares para reforzar las disposiciones regulatorias en servicios, sobre las líneas previamente establecidas en los Acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y algunos acuerdos preferenciales, incluyendo mayor dependencia sobre el trabajo de otros órganos internacionales.

Mayor compatibilidad entre las normas que regulan los bienes y servicios
En el contexto de un mundo real en donde la toma de decisiones comerciales involucra el seguimiento conjunto de elementos interdependientes de actividades comerciales e inversión, surgen cuestiones sobre la sensatez y utilidad del tratamiento paralelo legal e institucional de las reglas de comercio y la inversión en bienes y servicios. A un nivel mayor o menor, este tema surge en los contextos multilaterales y preferenciales, aunque más explícitamente en el ambiente de la OMC. ¿Deben los Gobiernos intentar racionalizar el conjunto de reglas fracturadas para volverlas más relevantes y menos distorsionantes? A continuación se establecen ciertos puntos con respecto a si dicha acción sería factible e útil. Aunque los argumentos con respecto a las dificultades técnicas o legales, así como la voluntad o el interés entre los Gobiernos para actuar sobre dicha agenda se deben tomar de manera seria, no deben ser un impedimento.

Por lo mismo, en el corto plazo se debe ix) convocar a los Gobiernos, con asistencia de la OMC, Banco Mundial, UNCTAD y la OCDE para participar en trabajos analíticos a fin de lograr una mejor comprensión y crear conciencia sobre la importancia en la coherencia de las políticas en materia de comercio de servicios, bienes e inversión.

En el mediano plazo, se podría x) constituir un equipo de trabajo abierto para todos los miembros de la OMC, u otro mecanismo, para examinar el deseo y la factibilidad de reducir el paralelismo distorsionante en conjuntos de reglas separadas que afectan a bienes y servicios en materia de comercio e inversión. Este ejercicio debe tomar en cuenta todas las enseñanzas sobre enfoques alternos adoptados por acuerdos comerciales preferenciales.

Otras recomendaciones para modificar el AGCS
Existen oportunidades para lograr mayores beneficios de comercio que involucran el movimiento temporal de personas a través de las fronteras para la prestación de servicios. Lograr estos beneficios no requiere modificación alguna de las prioridades de políticas públicas nacionales con relación a dichas actividades. En su lugar, se confía en una claridad legal y en la eficiencia de procesos, combinada con una cooperación regulatoria entre Gobiernos.

Para esto, en el corto plazo, se puede xi) lanzar un proceso para examinar las maneras de acumular mayores beneficios de un movimiento transfronterizo temporal de personas que prestan servicios. Se debe tomar en cuenta la experiencia de acuerdos preferenciales que cubran el movimiento temporal de personas.

En el mediano plazo, es necesario xii) convocar a los miembros de la OMC para que examinen varios elementos de sus listas de compromisos en el AGCS, así como alternativas implementadas en acuerdos preferenciales, con vista a considerar posibles maneras de mejorar los acuerdos existentes.

Pasos siguientes
Las recomendaciones que han surgido del diálogo del Grupo de Expertos de E15 sobre servicios buscan ofrecer lineamientos sobre un conjunto de áreas prioritarias presentes y futuras para su análisis, negociación e intervención de política. Las opciones de políticas se presentan sobre un horizonte de tiempo indicativo.

Mientras algunas de las opciones parecen muy técnicas en su naturaleza, cuando se juntan con la necesidad de respuesta integral ante los grandes cambios que se están presentando en el mundo de la economía, los formuladores de políticas se beneficiarán de la compilación de ideas y recomendaciones.

Las áreas de prioridad incluyen la identificación de marcos en la OMC o en otros lugares para lograr una mejor integración de las reglas comerciales de bienes, servicios e inversión, examinando enfoques positivos para las disciplinas de servicios desarrolladas en diferentes ambientes institucionales, promoviendo un enfoque mejorado de normas no vinculantes en la articulación de las reglas para servicios, creando mecanismos para cooperación regulatoria mientras se atienden los riesgos de exclusión y una respuesta más estructurada a las transformaciones profundas resultado de la revolución digital.

Para que las políticas comerciales logren su función como medios para lograr crecimiento y creación de empleos, necesitan ser efectivas, sostenibles, permitir crecimiento de negocios y contribuir a la generación de riqueza. La tarea que enfrentan los Gobiernos y demás interesados es encontrar maneras para entregar regímenes para la regulación de servicios lo más relevantes posibles para los retos que enfrenta la economía mundial. Dichos arreglos deben ser equitativos para lograr una aceptación y contribuir a la sostenibilidad, desarrollo y crecimiento. Las opciones de políticas sobre el replanteamiento de los servicios en un mundo cambiante pretenden responder a estos requisitos.[1]


[1] El presente artículo fue adaptado de otro más extenso, que se encuentra en Low, P. (2016). Replanteamiento de los servicios en un mundo cambiante. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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11 August 2017
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