Respuesta del G20 a los retos actuales en materia de gobernanza comercial mundial y desarrollo sostenible

30 November 2018

A setenta años de su creación, el sistema multilateral de comercio enfrenta serias presiones y una creciente incertidumbre política. Ante esta situación, los líderes del G20 tienen la responsabilidad histórica de preservar los beneficios derivados de la integración económica global, no sólo en términos de mejora en los niveles de vida, aumento en la productividad o difusión de nuevas tecnologías, sino, sobre todo, en términos de paz y seguridad a nivel mundial. Este artículo destaca algunas acciones concretas que los miembros del G20 podrían emprender en apoyo al sistema multilateral de comercio, a la gobernanza económica global y a la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030.

 

En el año 2018 se cumplen setenta años de la creación del sistema multilateral de comercio, considerado como uno de “los mayores logros económicos de la etapa posterior a la Segunda Guerra Mundial”.[1] En efecto, las negociaciones que condujeron a la entrada en vigor en 1948 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés), tuvieron como objetivo asegurar la estabilidad en la post-guerra y evitar acciones como la Ley Arancelaria de 1930 o Ley Smoot-Hawley, que aumentó los impuestos a la importación a 20,000 productos al tiempo que el mundo caía en la Gran Depresión.[2] La imposición de dichos aranceles por parte de los Estados Unidos y la subsecuente respuesta de otras naciones a dichas medidas virtualmente detuvieron el comercio internacional.[3]

A través de sucesivas rondas de negociación del GATT entre 1948 y 1994, se registraron algunas de las tasas más altas de crecimiento del comercio internacional.[4] En 1995, el establecimiento de la Organización mundial del Comercio (OMC) fue la culminación de un largo camino hacia la creación de un organismo multilateral encargado del comercio internacional, como parte de un sistema más amplio de gobernanza económica global. En la OMC, sus miembros cuentan con un foro en el cual pueden negociar, resolver disputas y vigilar la puesta en aplicación de los compromisos adquiridos bajo los distintos acuerdos. Actualmente, el 98 por ciento del comercio mundial se rige por las normas de la OMC.

Mientras que los beneficios derivados del comercio internacional basado en un sistema de normas son ampliamente reconocidos -por ejemplo, en términos de mejores niveles de vida, un aumento en la productividad y una mayor difusión tecnológica-, llama la atención que se ponga menos énfasis en su contribución fundamental a la paz y la seguridad a nivel global, los cuales fueron “la innegable fuerza motriz detrás de la creación de las normas y la arquitectura económica de la posguerra”.[5]

Durante 70 años, el comercio internacional ha florecido bajo el amparo de un sistema multilateral basado en los principios de trato nacional y de nación más favorecida (NMF), los que le han dado transparencia y previsibilidad. Actualmente, dichos principios, al igual que el mecanismo para proteger su efectiva aplicación, se encuentran amenazados.

El sistema multilateral de comercio en peligro

El sistema multilateral de comercio enfrenta presiones que se manifiestan de varias maneras. Una de ellas es el debilitamiento del Mecanismo de Solución de Controversias de la OMC -en particular, del funcionamiento del Órgano de Apelación- debido al bloqueo, por parte de los Estados Unidos, al nombramiento de miembros (jueces) en las posiciones vacantes. Actualmente, el Órgano de Apelación funciona con sólo tres miembros -el número mínimo requerido-, y por ende se vería obligado a suspender sus funciones a falta de uno de ellos. Una situación semejante despojaría al sistema de su capacidad para adoptar y hacer cumplir las resoluciones de los grupos especiales.

Otras presiones se originaron en enero de 2018 con el alza de aranceles, por parte de Estados Unidos, a la importación de paneles solares provenientes de China, así como el aumento, unos meses más tarde, a los aranceles a la importación de productos de acero y aluminio, procedentes de Canadá, México, la Unión Europea y otros miembros de la OMC, citando preocupaciones de “seguridad nacional”. Los miembros de la OMC han cuestionado que dichas medidas unilaterales puedan justificarse bajo el artículo XXI del GATT, que contempla excepciones para proteger “intereses esenciales de seguridad”. Las medidas unilaterales antes mencionadas han provocado la aplicación de contramedidas por parte de los miembros de la OMC que consideran que los Estados Unidos están incumpliendo sus obligaciones multilaterales. El presidente Trump ha amenazado con retirar a su país de la OMC. En los últimos meses, las tensiones comerciales entre los Estados Unidos y China se han materializado a través de la imposición mutua de una serie de aranceles adicionales.

El informe “Panorama Económico” de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha revisado a la baja los pronósticos de crecimiento en la mayoría de las principales economías del mundo, estimando 3.5% para 2019 (en comparación con el pronóstico de 3.7% de mayo pasado) y 3.5% para 2020. Este informe añade que las tensiones comerciales han restado ya entre 0.1 y 0.2 puntos porcentuales del PIB mundial en 2018.[6]

Por su parte, el “Informe de la OMC sobre las medidas comerciales del G20” estima que el valor del comercio afectado por las nuevas medidas de restricción de las importaciones impuestas por las economías del G20 (entre mediados de mayo y mediados de octubre de 2018) asciende a 481 mil millones de dólares. El informe destaca que este monto es más de seis veces superior al registrado en el período del informe anterior, y el mayor desde que se realizó por primera vez esa medición en 2012.[7]

En el área de la inversión, el Informe sobre las Inversiones Mundiales 2018 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés) señala una disminución de 23% en los flujos mundiales de inversión extranjera directa en 2017 y un estancamiento en el crecimiento de las cadenas globales de valor.Adicionalmente, el informe destaca que las proyecciones de una recuperación “muy modesta” para 2018 y la tendencia negativa en materia de inversión extranjera directa (la cual continúa siendo la principal fuente de financiamiento externo del mundo en desarrollo), son una “preocupación de largo plazo para los responsables políticos en todo el mundo, especialmente para los países en desarrollo, en donde la inversión extranjera es indispensable para el desarrollo industrial sostenible.[8]

¿Cómo ir adelante?

Frente a las condiciones actuales, los líderes y responsables políticos del G20 tienen un papel fundamental para reducir la incertidumbre política, hacer prevalecer al multilateralismo frente al unilateralismo y movilizar recursos y forjar asociaciones estratégicas para lograr avances en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Juntos, los países del G20 representan 85% del PIB mundial y 75% del comercio internacional. Por ello, el impacto de sus decisiones políticas es indiscutible. Los líderes del G20 deberían reducir tensiones y guiar con el ejemplo, optando por políticas sostenibles. Este artículo propone que dichas opciones se pueden focalizar en tres elementos estratégicos: a) ajustar las reglas a un equilibrio cambiante de poderes; b) desbloquear el funcionamiento del Órgano de Apelación de la OMC y; c) forjar asociaciones estratégicas en la OMC para el desarrollo sostenible.

Ajustar las reglas a un cambiante equilibrio de poderes

En las circunstancias actuales, los miembros de la OMC deberían buscar un nuevo equilibrio para reflejar en las normas del comercio internacional el cambio en la dinámica del poder, preservando la regla del consenso. El cambio de un mundo unipolar a uno multipolar se hace cada vez más visible. Por ejemplo, la Oficina del Director de Inteligencia Nacional de Estados Unidos identifica estas dinámicas y prevé la consolidación de múltiples potencias geopolíticas en diferentes regiones.[9] En el contexto del comercio internacional, las iniciativas diplomáticas han comenzado a hacer frente a esta realidad. Algunos ejemplos recientes son la invitación del presidente de Francia, Sr. Emanuel Macron, a una primera conferencia para abordar el tema de la reforma institucional de la OMC, la reunión a nivel ministerial organizada por Canadá con un pequeño número de países afines para “fortalecer y modernizar la OMC” y la cumbre Unión Europea-China.

Desbloquear el funcionamiento del Órgano de Apelación de la OMC

Si bien es cierto que las mejoras al Mecanismo de Solución de Diferencias son parte de un proceso más amplio (y prolongado) de reforma institucional de la OMC, la restauración del funcionamiento del Órgano de Apelación es urgente y fundamental para preservar la integridad del sistema multilateral del comercio. Los miembros del G20 deberían apoyar propuestas concretas para encontrar una solución congruente con el espíritu del Entendimiento de Solución de Diferencias que asegure el funcionamiento sostenible del Órgano de Apelación.

Forjar asociaciones estratégicas para el desarrollo sostenible

El entorno comercial internacional requiere acciones concretas de los países del G20 para reducir la incertidumbre política, dar transparencia y previsibilidad al sistema y avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los líderes del G20 deberían utilizar esta oportunidad para formar nuevas alianzas en la OMC para el desarrollo sostenible, de conformidad con el ODS 17.

Prioridades específicas

Las condiciones actuales requieren acciones urgentes por parte de los miembros del G20 en dos frentes: primero, en la puesta en aplicación de compromisos y en la negociación de nuevas disposiciones; segundo, en temas de naturaleza sistémica. La primera categoría de acciones significaría continuar trabajando y apoyando la puesta en aplicación del Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC), concluir de manera exitosa la negociación sobre subvenciones a la pesca y apoyar las iniciativas sobre facilitación de inversiones y comercio electrónico. El segundo conjunto de acciones incluye un llamado urgente a reducir las tensiones comerciales, desbloquear el Órgano de Apelación y preservar la integridad del sistema multilateral de comercio.

Apoyar la plena aplicación del AFC

Los miembros de la OMC han continuado su trabajo con miras a la aplicación del AFC, el cual podría reducir el costo global del comercio internacional entre 10 y 18%.[10] Actualmente, el avance en la implementación del AFC es de aproximadamente 60.5%, lo cual sugiere que aún hay mucho trabajo por hacer en esta área.[11] Los miembros del G20 deberían continuar trabajando hacia la plena aplicación del AFC y apoyando la creación de capacidades -por ejemplo, mediante el fortalecimiento de los Comités Nacionales sobre Facilitación del Comercio.

Adoptar nuevas disciplinas sobre subvenciones a la pesca

Durante la undécima Conferencia Ministerial de la OMC, los miembros acordaron continuar trabajando con miras a un acuerdo sobre disciplinas para prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la sobrecapacidad y a la sobrepesca, y para eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no regulada.[12]

Los miembros del G20, entre los que se encuentran algunas de las principales naciones pesqueras, deberían expresar su total apoyo a los esfuerzos encabezados por el presidente del Grupo Negociador sobre Normas (Embajador Roberto Zapata, de México) para concluir exitosamente la negociación en esta materia, conforme a lo acordado. Un resultado en este sentido representaría un triple-beneficio: de comercio (eliminación de subvenciones distorsionantes), de medio ambiente (protección de recursos pesqueros) y de desarrollo (a través de disposiciones sobre trato especial y diferenciado “apropiado y efectivo”). Un acuerdo en la OMC sobre subsidios a la pesca sería una de las contribuciones más significativas al ODS 14.

Apoyar la facilitación de la inversión

La Declaración Ministerial Conjunta sobre la Facilitación de la Inversión para el Desarrollo hace un llamado al inicio de debates estructurados con el objetivo de elaborar un marco multilateral sobre la facilitación de las inversiones.[13] Entre otros aspectos, esta iniciativa busca mejorar la transparencia y la previsibilidad de las medidas en materia de inversiones y racionalizar y agilizar los procedimientos y requerimientos administrativos.

Los miembros del G20 deberían dar la bienvenida a esta iniciativa y apoyar estas discusiones. Por su parte, el Grupo de Trabajo del G20 sobre Comercio e inversión podría identificar áreas para profundizar el trabajo analítico.

Habilitar a los países para beneficiarse del comercio electrónico

La “nueva revolución industrial” y la agenda en torno a la “economía digital” pueden ser una oportunidad para forjar alianzas o asociaciones estratégicas y para ayudar a los países en desarrollo y menos adelantados a diseñar y aplicar políticas sostenibles para la economía digital que contribuyan a sus objetivos de desarrollo.

Los miembros del G2O deberían explorar la forma de ayudar a esos países a beneficiarse de esta nueva fuente de comercio a través de una agenda coherente e incluyente, y a habilitar su participación en los trabajos exploratorios con miras a futuras negociaciones en la OMC sobre aspectos del comercio electrónico relacionados con el comercio, tal como lo indica la Declaración Conjunta sobre Comercio Electrónico.[14]

Los miembros del G20 podrían inspirarse de los trabajos que precedieron a la negociación sobre facilitación del comercio, que incluyeron como claro mandato de negociación la necesidad de mejorar la asistencia técnica y apoyar la creación de capacidades, establecer disposiciones innovadoras, más allá de los habituales periodos de transición para aplicar los compromisos, e identificar las necesidades y prioridades “como parte integrante de las negociaciones”.

Una vez que el alcance de las negociaciones haya sido definido, los miembros del G20 deberían apoyar las iniciativas de evaluación de necesidades. Una posibilidad sería aumentar el apoyo a las encuestas de la UNCTAD sobre el estado de preparación para el comercio electrónico, entre otras actividades de creación de capacidades, en estrecha coordinación con otros organismos internacionales.

Un llamado a la acción

Las prioridades arriba descritas requieren un decidido liderazgo, un sólido marco legal y un entorno político propicio para tener un impacto significativo en la situación actual. Para los miembros de la OMC sería prácticamente imposible comprometerse a participar en nuevas discusiones o, más aun, aceptar nuevos compromisos, a falta de normas transparentes y previsibles y frente a un clima de riesgo e incertidumbre política.

Los líderes del G20 deberían estar a la altura de sus responsabilidades en esta etapa crucial de la historia y reiterar su apoyo al sistema multilateral de comercio. De manera prioritaria y colectiva, deberían reconocer el papel de la OMC como pilar fundamental de la gobernanza económica global, así como su contribución a la paz y la seguridad a nivel mundial, también deberían emprender las acciones necesarias para reducir las tensiones comerciales, eliminar las medidas unilaterales y restaurar el funcionamiento del Órgano de Apelación de la OMC. De la misma manera, deberían apoyar el trabajo en la OMC sobre facilitación del comercio y de la inversión, comercio electrónico, subvenciones a la pesca y emprender un proceso de reforma institucional de la OMC incluyente y coherente que contribuya a preservar el sistema multilateral basado en normas.

La declaración de los líderes del G20 debería reiterar el valor de la cooperación multilateral para atender los retos globales urgentes que enfrentamos y reconocer la necesidad de un sistema basado en normas, no sólo para preservar los beneficios de la integración económica global, sino para ser fieles a la esencia de su objetivo original: contribuir a la paz y a la seguridad a nivel mundial.


[3] Véase Bown (2009) Self-Enforcing Trade. Washington DC: Brookings Institution Press.

[4] Véase: https://bit.ly/2hHuXbs y Santana (2017) “70th Anniversary of the GATT: Stalin, the Marshall Plan, and the Provisional Application of the GATT 1947.” Journal of Trade Law and Development, 9 (2):1–20.

[5] Disponible en: <https://bit.ly/2Aluzs1>

[7] Disponible en: <https://bit.ly/2zqcwBn>

[8] Disponible en: <https://bit.ly/2K55NRn>

[9] Véase: <https://bit.ly/2tbJfrL>.

[10] Véase: <https://bit.ly/2QhOaDt>.

[11] Véase: <https://bit.ly/2SdxhYe >.

[12] OMC (2017) Fisheries Subsidies: Ministerial Decision of 13 December 2017. WT/MIN (17)/64.

[13] OMC (2017) Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development. WT/MIN (17)/59.

[14] OMC (2017) Joint Ministerial Statement on Electronic Commerce. WT/MIN(17)/60.

 

8 November 2018
Uno de los signos más evidentes de la llamada “era digital” es la difusión generalizada del comercio electrónico. En los modernos acuerdos comerciales, capítulos dedicados exclusivamente a esta...
Share: