TPP frente a la economía digital: ¿un acuerdo para el siglo XXI?

12 April 2016
E15 Digital Economy

El pasado 4 de febrero, y luego de más de 5 años de negociación, fue finalmente firmado el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). Las polémicas e historias en torno al acuerdo son muchas y conocidas. Durante años vimos protestar a distintas organizaciones que pedían conocer con mayor precisión qué se estaba negociando. Chile, como otros, creó un “cuarto adjunto” para intentar resolver el problema. El resultado de esta negociación se ha autodefinido como un acuerdo del siglo XXI, como un “acuerdo vivo”.

El carácter de acuerdo del siglo XXI está dado por el hecho de que incorpora temas completamente nuevos como comercio electrónico y profundiza en otros como coherencia regulatoria, contratación pública o medio ambiente y avanza además de manera sustantiva en relación con acuerdos anteriores en materias tradicionales (Elms, 2014). En cuanto a propiedad intelectual –el capítulo más controversial del acuerdo– la regulación de productos biológicos o las normas en materia de observancia sin duda reflejan una voluntad regulatoria comprehensiva que supera a cualquier acuerdo internacional hoy vigente. El carácter de acuerdo vivo radica en las facultades de actualización que se incorporan en el capítulo de administración del acuerdo y los procedimientos asociados.

Estas características han sido resaltadas por las autoridades a cargo y serán probablemente la base de los argumentos en los procesos de ratificación. Para países como Chile, donde el crecimiento económico viene de la mano de la exportación de bienes y servicios, contar con reglas de comercio que permitan el crecimiento y la internacionalización de la industria local son fundamentales y el hecho de que estas reglas puedan además evolucionar junto con las tecnologías debería entregar confianza, seguridad y optimismo sobre la nueva zona económica que se está creando.

En el caso de la economía digital, las normas relacionadas se encuentran principalmente en los capítulos de propiedad intelectual y comercio electrónico. En estos capítulos se tratan temas tan diversos como responsabilidad de proveedores de servicio de Internet, normas sobre transferencia internacional de datos o localización de servidores. Sin embargo, el acuerdo contempla además normas específicas para el comercio transfronterizo de servicios, como los principios de trato nacional y nación más favorecida, acceso a los mercados y presencia local, que si bien no apuntan expresamente a la economía digital, la pueden afectar.

Hoy en día son muchos los servicios que se prestan a través de Internet. Sustitutos a los servicios hotelero o plataformas que reúnen oferta y demanda de restaurantes o transporte son cada vez más comunes y pueden entrar dentro del ámbito de aplicación de este capítulo, extendiendo sus efectos a los ya tradicionales servicios profesionales de arquitectura o de ingeniería que se ven beneficiados por estas normas. No obstante, queda por determinar si estos contenidos son suficientes, completos o beneficiosos para el desarrollo de la economía digital y si en esta materia el TPP es efectivamente un acuerdo vivo y del siglo XXI.

Economía digital como motor de desarrollo: el caso de Chile
Chile cuenta con acuerdos de libre comercio con todos los países parte del TPP. Chile además ha puesto, desde hace más de 15 años, un fuerte énfasis de política pública para el desarrollo digital. Sin embargo, cabe preguntarse cuáles son los principales desafíos que enfrenta Chile en el ámbito de desarrollo de la economía digital.

Desde la perspectiva del crecimiento económico, el Gobierno de Chile ha reconocido la necesidad de transitar desde una economía basada en la producción y comercialización de materias primas a una basada en el conocimiento, en productos con valor agregado y servicios.

Esto se ha traducido en una política expresa de desarrollo de sectores estratégicos entre los que destacan las industrias creativas, las industrias inteligentes y los servicios y tecnologías para la salud. Junto con lo anterior, programas de notoriedad internacional como Start-up Chile han hecho proliferar emprendimientos tecnológicos y creación de portales y aplicaciones que facilitan el comercio business-to-business o business-to-consumer.

De hecho, se estima que en el 2015 la economía digital en Chile alcanzó los US$ 40 mil millones, con una tasa de crecimiento del 11% y donde más del 50% correspondió a comercio electrónico. Paralelamente, y con el lanzamiento de la Agenda digital 2020 a fines del 2015, temas relacionados con la protección de la privacidad, sharing economy (entendida como el acceso a bienes y servicios bajo el modelo peer-to-peer mediante plataformas digitales) e igualdad de género han pasado a ser parte de la agenda política.

En este contexto, el desarrollo de la economía digital enfrenta desafíos conocidos. Si bien el acceso a financiamiento, la conectividad y el acceso a los mercados son motivo de fracaso para muchos emprendimientos, los mayores problemas están a nivel de regulación. La falta de normas que permitan a la innovación florecer, por una parte, y leyes y reglamentos que imponen reglas basadas en una economía “en papel”, por otra, crean barreras difíciles de superar.

Desde la perspectiva de los derechos el panorama no es muy diferente. En materia de protección de datos personales existe consenso sobre lo desactualizada que está la ley; en relación a la protección del consumidor y comercio electrónico quedan años de discusión legislativa antes de poder contar con un entorno normativo que coloque a Chile al nivel de muchos de sus socios comerciales; y el debate sobre libertades en Internet es aún incipiente. Temas como derecho al olvido, privacidad en el espacio público, gobernanza de Internet, responsabilidad de proveedores de servicio de Internet en materias diferentes al derecho de autor o ciberseguridad, por mencionar algunos, recién están apareciendo en tribunales.

Los desafíos antes mencionados no son muy distintos en el resto del mundo. La economía digital está presente en todas las políticas de desarrollo económico de los países. La forma en que se intercambian bienes y servicios en Internet, entre empresas o consumidores, ha sido vista como una herramienta de crecimiento y expansión económica al mismo tiempo que ha puesto en jaque regulaciones sobre garantías individuales. Libertad de expresión, privacidad y acceso al conocimiento enfrentan actualmente desafíos no previstos que se traducen en reformas legales, procesos judiciales y movimientos ciudadanos. Los países debaten cómo abordar estos temas y no existe consenso sobre materias tan diversas como legislación laboral, sistemas de tributación o responsabilidad en relación a contenidos (Koske et al., 2014).

En todas estas materias el debate recién está alcanzando a los legisladores. La discusión ha sido impulsada por los consumidores, la sociedad civil y la industria, dejando en evidencia algo que se repite como consecuencia de la masificación de las redes sociales y su impacto en la participación ciudadana en todo el mundo: la dificultad que enfrentan hoy los reguladores para soportar la velocidad de los cambios que vive nuestra sociedad (Ranchordás, 2016).

¿Cómo responde el TPP a los desafíos de la economía digital?
Desde lo regulatorio
Tal y como se ha señalado, el TPP aborda la economía digital principalmente en los capítulos de propiedad intelectual y comercio electrónico. En ellos se incorporan normas sobre responsabilidad de proveedores de servicio de Internet en relación al derecho de autor similares a las contenidas en los acuerdos de libre comercio firmados por Estados Unidos con anterioridad; normas sobre privacidad y tráfico transfronterizo de datos acorde a los principios que se han desarrollado en el contexto del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico; y normas un poco más novedosas en relación a localización de servidores.

En este último punto, si bien se avanza al impedir obligaciones que fuercen a las compañías a mantener servidores locales para el ejercicio de ciertas actividades económicas, el acuerdo excluye completamente de la norma a los servicios financieros, lo que ha generado algún grado de controversia, al menos en Estados Unidos.

Por otra parte, al enfocar la atención en el contenido del capítulo de comercio electrónico, el grado de regulación dista mucho en profundidad con respecto a lo que ocurre en propiedad intelectual. Si se comparan, por ejemplo, las normas sobre tráfico transfronterizo de datos se aprecia que el acuerdo contempla solo un artículo (14.11) con contenidos muy generales; en cambio, las normas sobre responsabilidad de proveedores de Internet ocupan una sección completa del acuerdo (cap. 18, sección J), con una especificidad propia de regulación local.

El acuerdo contempla, además, un capítulo completo sobre comercio transfronterizo de servicios, donde los principios aplicables giran en torno a trato nacional, nación más favorecida, acceso a los mercados y presencia local; los que sin duda superan los contenidos de acuerdos multilaterales previos, pero en donde la economía digital no fue considerada de manera expresa.

A la luz de lo anterior, ¿cuáles serán las consecuencias de los acuerdos en materia de servicios para aquellas plataformas que reúnen oferta y demanda bajo modelos peer-to-peer en los ámbitos de transporte, crowdfunding, hotelería o comida, por mencionar algunos? A primera vista pareciera que la respuesta es favorable para estas nuevas industrias que encuentran en la desregulación un aspecto relevante de sus modelos de negocio, pero los retos regulatorios están aun por verse y el componente de derechos está claramente ausente (Geist, 2016).

Conociendo el texto completo del acuerdo, es posible afirmar que en relación con los desafíos que hoy enfrenta la economía digital y que invaden la discusión de política pública, el TPP no representa avances ni entrega certezas a la industria, a los consumidores o a los inversionistas.

Se ha señalado que el gran ganador es la industria, pero una industria que podríamos llamar tradicional. El fortalecimiento de las normas de propiedad intelectual sin duda beneficia a la industria de la música y el cine, pero no queda claro qué pasa con las plataformas innovadoras que se sustentan en nuevos modelos de negocios centrados en compartir, más que en proteger. No hay claridad tampoco sobre cuáles son los beneficios del TPP para innovaciones como las plataformas que proporcionan música con sistemas de curaduría o servicios para acceder a libros o películas en línea.

Al dejar fuera temas controversiales, se pierde la oportunidad de uniformar normas en materias de tanta relevancia para el desarrollo de la economía digital como la privacidad, la libertad de expresión y el acceso al conocimiento.

Desde el proceso de participación
El acuerdo TPP incorporó temas no conocidos en acuerdos comerciales. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en foros multilaterales y a nivel local, no abrió los capítulos a la participación de quienes hoy son los principales impulsores de cambio. Si bien a nivel nacional los reguladores y los jueces tienen acceso a las opiniones de la industria y de la sociedad civil, complementando su conocimiento a fin de evaluar las consecuencias de las decisiones que toman, los negociadores de TPP trabajaron en la oscuridad.

La participación en actividades paralelas a las rondas de negociación fueron sin duda útiles y se reflejan en la complejidad de los temas abordados. Representantes de grupos de interés de temas como regulación de medicamentos, acceso a los mercados de productos lácteos o regulación de derecho de autor fueron asistentes asiduos a las rondas y contribuyeron al resultado final. Por el contrario, sus pares de la economía digital no fueron capaces de lograr el mismo nivel de participación debido a la falta de publicidad de lo que se negociaba y por la poca capacidad de los encargados de la negociación de involucrarlos en los nuevos procesos.

No obstante lo anterior, donde falla aún más el TPP es cuando se refiere a su carácter de acuerdo vivo. Las normas sobre administración del tratado, en particular sobre la Comisión de Asociación Transpacífica, incorporan facultades para actualizar el acuerdo, pero solo contemplan la participación de representantes de Gobierno (art. 27.1).

La posibilidad de incluir nuevos temas o modificar los existentes está sujeto a procesos complejos que implicarían la modificación del acuerdo, por lo que el carácter vivo solo se relaciona con la incorporación de nuevos miembros y al nivel de cumplimiento. Desde el punto de vista de la participación multisectorial que impera en el desarrollo digital a nivel nacional y multilateral, el TPP falla al desarrollarse mediante procesos de negociación y de actualización propios de los acuerdos comerciales del siglo XX.

Consideraciones finales
La economía digital está cambiando la manera que tienen los países de regular. La velocidad de los cambios y la proliferación de nuevos modelos de negocio han puesto en jaque las bases mismas sobre las que se desarrollan las sociedades como las conocemos.

Regular la innovación, y mediante ella la economía digital, es para muchos una contradicción, quienes consideran que debería primar la desregulación. Para otros, regular es una necesidad cuando se considera que la innovación y la economía digital dejó de ser un tema de conectividad y está invadiendo áreas cotidianas.

En el punto donde sí hay consenso es que el futuro de esta regulación o desregulación se debería diseñar sobre la base de una estrecha colaboración entre Gobiernos, sociedad civil, industria y academia, algo que sí está ocurriendo en el ámbito multilateral y a nivel nacional. Si se mira el mecanismo bajo el cual se están construyendo las políticas públicas digitales en Chile, es posible destacar la participación multisectorial para la formación de nuevos clusters dentro de la Corporación de Fomento de la Producción o de la Agenda Digital.

Derecho al olvido, sharing economy y responsabilidad de proveedores son algunos de los ausentes en el TPP. Remediar esto o incorporar todos aquellos otros temas que la innovación y la economía digital involucren no solo es difícil, sino que además altamente riesgoso, ya que los mecanismos para hacerlo están lejos de reflejar el dinamismo, el equilibrio y la participación necesaria.

En este contexto, el desafío será avanzar en la regulación de la economía digital a nivel interno, velando por lograr resultados que promuevan el desarrollo económico y la protección de los derechos. Estos procesos ya están curso, pero a un ritmo que muchas veces se ve superado por la velocidad de la tecnología. La reforma a la ley de protección de datos personales es, por ejemplo en el caso de Chile, una deuda desde su ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; sin ella, avanzar en otras materias será difícil.

Tanto para Chile como para los países parte del TPP, progresar en la regulación de la tecnología implica lograr un equilibrio tanto en los contenidos, protección de derechos y libertad para el desarrollo de nuevas actividades económicas, como en los procesos, participación y velocidad. En ambos aspectos, el TPP no implica un real aporte, por lo que se puede afirmar que para la economía digital el TPP no es un acuerdo del siglo XXI, ni tampoco un acuerdo vivo.

This article is published under
14 April 2005
Luego de una serie de conflictos entre las economías más chicas de Sudamericana, el 1º de abril se terminó de protocolizar en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) el acuerdo de...
Share: 
14 April 2005
La Argentina y Brasil, por separado, le reclamaron la semana pasada al gobierno de George Bush que flexibilice su posición comercial para permitir que se destraben las negociaciones que apuntan a...
Share: