TTIP: ¿se esfumó el impulso luego de un año de negociaciones?

1 September 2014

A principios de 2013, el presidente Obama presentó con bombo y platillo las negociaciones de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) en su discurso sobre el estado de la Unión. Las dos zonas económicas más grandes del mundo firmarían un acuerdo de comercio e inversión que generaría un nuevo crecimiento económico cuando más se necesitaba. Las negociaciones arrancaron en julio del mismo año con la idea de no extenderse indefinidamente, como había sucedido con otras charlas comerciales.

Luego de un año de proceso y con la sexta ronda recién celebrada entre el 14 y el 18 de julio en Bruselas, es tiempo de evaluar los logros. ¿Han avanzado las negociaciones como se esperaba? ¿Es posible superar los obstáculos? ¿Llegará a buen término esta gigante zona de libre comercio?

En este artículo se analizará el estado de las negociaciones. Incluiré los principales problemas, ubicaré a la Asociación dentro del contexto del sistema de comercio internacional y haré algunas sugerencias para impulsar el proceso.  

Un inicio arrojado
Todos se emocionaron cuando se anunció la creación del TTIP. Normalmente, las negociaciones comerciales de Estados Unidos (EE.UU.) suelen enfrentarse a la oposición de aquellos preocupados por la competencia que ofrece mano de obra barata. Sin embargo, los altos salarios en la Unión Europa (UE) evitarían el problema en este caso. Por lo mismo, muchos observadores sintieron que el proceso político nacional sería más fácil para este acuerdo.  

Los funcionarios de ambos bandos, escépticos por otras iniciativas que se han alargado durante años, proclamaron que esta iniciativa se movería más rápido y “en una sola vuelta”. Se veía posible, por tanto, que dados los puntos en común entre Europa y Estados Unidos con respecto a una variedad de temas, el TTIP evitaría algunos de los asuntos más polémicos que estancaron otras negociaciones similares. Se proyectó que el acuerdo quedaría listo antes de fines de 2014.

El informe del grupo de trabajo conjunto UE-EE.UU. de 2013 fijó el alcance de un potencial acuerdo en cuanto a su fondo en los siguientes términos:

Un acuerdo integral incluiría una apertura recíproca y ambiciosa de productos, servicios e inversión, además de tratar los retos y oportunidades de la modernización de reglas comerciales y aumentar la compatibilidad de regímenes regulatorios. Un acuerdo de este tipo podría generar nuevos empleos y negocios gracias a la expansión de oportunidades comerciales y de inversión en ambas economías; sería pionero en fijar reglas y normas para lidiar con los retos del comercio global e inversión que han cobrado importancia en años recientes; y fortalecería la estrecha relación comercial entre Estados Unidos y Europa.  

En cuanto a su posible impacto económico y según lo que dijo el primer ministro del Reino Unido, David Cameron, el tratado “podría sumarle 100 mil millones de libras esterlinas a la economía de la Unión Europea y 80 mil millones a la economía estadounidense, además de casi 85 mil millones de libras al resto del mundo, además de dos millones de trabajos adicionales.”

Pero más allá de la ganancia económica específica se estableció una meta más amplia. Como dijo Karol de Gutch, el comisario de Comercio de la Unión Europea, el TTIP “será importante para que le demos forma a las regulaciones, normas –incluso de inversión– y también a los valores que regirán el intercambio económico en todo el mundo.” De acuerdo a esto, el TTIP buscaba sentar un marco para una nueva y modernizada visión del sistema de comercio mundial.

La realidad de las negociaciones
Sin embargo, no es ninguna sorpresa que la realidad de las negociaciones comerciales UE-EE.UU. es mucho más compleja que lo supuesto en un principio, pues inmediatamente surgieron varios problemas. Incluso antes de comenzar con las negociaciones se encontraron algunos temas sobre los cuales todo el mundo sabía que no habría progreso alguno. Por ejemplo, las autoridades y productores de alimentos de EE.UU. siguieron arremetiendo contra las estrictas reglas europeas para la aprobación de alimentos modificados genéticamente, sobre los cuales la UE dijo que mantendría su postura. Por otro lado, el bloque europeo también mantuvo su posición con respecto a los productos “culturales” que debían excluirse de las negociaciones. Además, quedaron fuera otros temas importantes por mutuo acuerdo como los subsidios agrícolas y aeronáuticos, que han sido motivo de largas disputas comerciales.

Durante las negociaciones además emergieron otros temas polémicos, a saber:

  • La UE instó a Estados Unidos a que liberalizaran sus mercados de servicios financieros, pero este último se rehusó a hacerlo y alegó la necesidad de mantener una regulación nacional robusta.
  • La UE abogó por una mayor protección para sus “indicaciones geográficas” como el champán, pero grupos estadounidenses se opusieron.
  • Los escándalos de espionaje de la Agencia de Seguridad Nacional estadounidense minimizaron los esfuerzos de ese país por impugnar la protección a la privacidad de datos de la UE y despertaron el resentimiento de los países europeos, además de poner en riesgo al acuerdo.
  • El mecanismo de solución de diferencias inversionista-Estado cobró gran relevancia en la UE y forzó a la Comisión Europea a comenzar con un proceso de consultas públicas internas.

Obstáculos regulatorios
Más allá de estas tensiones específicas, el problema más comentado del TTIP fue el esfuerzo por superar las barreras comerciales regulatorias o no arancelarias. Como se ha señalado, esa sería la verdadera ganancia del tratado UE-EE.UU. Un conocido estudio sugiere que en un escenario en donde se resuelvan alrededor del 50% de medidas no arancelarias y divergencias regulatorias el producto interno bruto (PIB) europeo podría aumentar en 0,7% en 2018, lo que significaría una ganancia potencial de 122 mil millones de euros (US$ 158 mil millones); por otro lado, el PIB estadounidense podría aumentar 0,3% por año a partir de 2018, es decir, una ganancia potencial anual de 41 mil millones de euros (US$ 53 mil millones).

Sin embargo, no se ha dicho cómo podrían superarse estas barreras. Resulta que los negociadores de ambas partes tenían ideas distintas al respecto. Para la UE se trataba de una “cooperación regulatoria” en donde se buscaría la compatibilidad entre regulaciones existentes y futuras. Por ejemplo, los productores automotrices en ambos países podrían estar sujetos a las mismas pruebas de seguridad y no a diferentes según cada mercado. La Unión Europea propuso un mecanismo institucional para tratar estos temas. En cambio, los negociadores estadounidenses se enfocaron en las mejoras al proceso regulatorio, como esperar que la UE adopte un procedimiento de “notificación y comentario” para formular regulaciones, tal y como se hace en los Estados Unidos.

Este choque de visiones ha dejado dudas respecto al hecho de que pudiese lograrse algo. Es un hecho que existen grandes beneficios económicos si se logran superar las barreras regulatorias comerciales, pero ambas partes deben compartir un mismo enfoque y evaluar aquello que de verdad es posible realizar antes de avanzar.

La Unión Europea acertó al mencionar los aspectos ineficientes de la divergencia regulatoria y en proponer a las instituciones que encaren estos problemas. Sin embargo, algunos reguladores estadounidenses lo han objetado y no todos estarán dispuestos a seguir adelante. Estados Unidos cuentan con sólidos argumentos para solicitar más transparencia en el sistema europeo, pero sería demasiado pedir que sea solo la UE quien cambie. Por eso es tan difícil encontrar un punto medio. Los negociadores deben buscar una solución, pues las ganancias potenciales del acuerdo son verdaderas.

Perspectivas para el futuro del TTIP y el sistema mundial de comercio
El proceso para cerrar o terminar con el acuerdo TTIP tomará más de lo que se pronosticó en un principio, de hecho se estima que se terminará para fines de 2015. Es cierto que han aparecido obstáculos difíciles, pero pueden salvarse si se conceden ciertas concesiones.

Por ejemplo, respecto al mecanismo de solución de diferencias inversionista-Estado, los defensores quizá debiesen entender que un acuerdo TTIP con dicho mecanismo podría simplemente no superar el proceso en la Unión Europea.

Otros asuntos también deben excluirse a fin de poder concluir el acuerdo. Ambas partes mantienen posturas opuestas en alimentos genéticamente modificados e indicaciones geográficas, tanto que quizá sea difícil encontrar un punto medio.

Por último, los reguladores de cada país deben aceptar la idea de cooperar uno con el otro si persiguen que el área regulatoria goce de algún tipo de éxito. Al día de hoy, esto no es evidente.  

Pero el TTIP no trata únicamente los problemas comerciales entre la UE y EE.UU, considera también el funcionamiento del sistema mundial de comercio. Si las partes en cuestión siguen cada uno su propio camino, ¿cómo afectaría al resto del mundo? Si ambas partes fijan las nuevas normas, ¿qué pasaría con las actuales?

Los países en desarrollo podrían sentirse nerviosos por su futuro dentro de un nuevo sistema moldeado por estos dos gigantes, pues no siempre toman en cuenta los intereses de aquellos. Los países en desarrollo podrían verse excluidos de este campo de juego donde europeos y estadounidenses definen las políticas comerciales globales. Los esfuerzos de los países en desarrollo por configurar un sistema alternativo o influir en el existente seguramente se enfrentarían a demasiadas trabas.  

En líneas más generales, puede entenderse que un acuerdo exitoso resultaría perjudicial para el multilateralismo, pues fragmentaría y diversificaría el comercio. En ese orden de ideas, la liberalización del comercio bilateral minaría al sistema multilateral. Para darnos una idea de esto, basta con ver los complicados capítulos de normas de origen que deben desarrollarse para limitar los beneficios de la liberalización a los signatarios de cualquier otro tratado. Los acuerdos que presumiblemente son de libre comercio van a propiciar nuevas restricciones que sacarán al comercio de sus patrones naturales.

El éxito del acuerdo podría abrir el camino e incluso llevar el modelo más allá de Estados Unidos y Europa. Así, quizás se detone la liberalización del comercio multilateral mientras el acuerdo TTIP y otros TLC se alineen al sistema de la OMC. Los TLC podrían funcionar como un laboratorio para nuevas reglas y así incorporar las mejores y las más exitosas en la OMC.

Por el contrario, el fracaso del TTIP podría provocar que los gobiernos tomaran las conversaciones de la OMC con mayor seriedad. Es posible que, luego de no encontrar una salida fácil a través de las negociaciones bilaterales y regionales, los gobiernos podrían volver al contexto de la OMC y tomar decisiones difíciles, como reducir los subsidios agrícolas.

A final de cuentas, es difícil predecir el impacto del TTIP en la OMC, pero es algo que las negociaciones deben considerar, pues la organización multilateral ofrece un marco sólido de normas comerciales no discriminatorias que no debería ser socavado. Es por esto que los países en desarrollo siguen de cerca todo el proceso y sopesan sus opciones al observar cómo las dos economías más grandes intentan impulsar su propia agenda.

Conclusión
En la comunidad del comercio internacional hay muchos ojos atentos a la agenda comercial de Estados Unidos y a la posibilidad de una liberalización comercial general, aunque con una buena dosis de escepticismo. No se espera que el Congreso trabaje en la Autoridad de Promoción Comercial antes de las elecciones de medio término de 2014 o incluso después; y aún quedan dudas sobre la seriedad con que la administración del presidente Obama se conduce en política comercial. Por lo tanto, es probable que las negociaciones comerciales en general se estanquen hasta que tome el poder la siguiente administración.

Para evitar lo anterior, los negociadores europeos y estadounidenses necesitan definir un programa razonable y seguirlo hasta terminarlo. Esto implica decidir qué sí podrían y no conseguir. Una vez establecidos los temas a tratar deberán estar abiertos a hacer concesiones y a buscar un punto de acuerdo. Esto podría, por ejemplo, significar dejar de lado el mecanismo de solución de diferencias inversionista-Estado, que la UE retroceda en sus ambiciones sobre indicaciones geográficas y que se precisen metas más pequeñas y realistas a fin de lidiar con las barreras regulatorias al comercio.

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