Una agenda para facilitar y promover la inversión brasileña en el exterior

5 June 2018

La facilitación, promoción y protección de la inversión brasileña en el exterior es una prioridad del sector privado brasileño. El tema entró en el radar de la industria en 2008, cuando la Confederación Nacional de la Industria (CNI) creó el Foro de las Empresas Transnacionales Brasileñas (FET), con el objetivo de defender una agenda que perfeccione las políticas públicas orientadas a la facilitación y promoción de las inversiones.

 

Aunque Brasil ha avanzado en la mejora de estas políticas, todavía hay trabajo por hacer. En este sentido, este artículo busca detallar la agenda interna y externa que debe fijarse el país para lograr que sus multinacionales sean más competitivas en el exterior.

 

Importancia

 

La inversión brasileña en el exterior está rodeada de mitos. Esto puede ser comprendido si consideramos que los resultados de esta inversión son contra-intuitivos. Aunque esté dirigida a otros países, la inversión brasileña en el exterior puede generar tres grandes beneficios tanto para las empresas como para el conjunto del país: aumentar la producción y exportación de las empresas; ampliar la capacidad de innovación de éstas (tanto en términos de productos como de procesos); y crear y cualificar nuevos puestos de trabajo en el país.

 

Un relevamiento realizado por la CNI demuestra que las exportaciones de las empresas industriales multinacionales crecieron a un ritmo más acelerado que las exportaciones generales del país en la última década (16,6% contra 6,7%). Otro trabajo de la Confederación también muestra que las empresas con inversiones en el exterior se involucran más en actividades de investigación y desarrollo que las empresas no internacionalizadas (55% contra 6%).

 

A pesar de estos beneficios, la inversión brasileña en el exterior enfrenta dos desafíos. El primero refiere al razonamiento de sentido común que asocia la inversión realizada fuera de Brasil con la "exportación de empleos". Aunque los datos apuntan en sentido contrario, esa es una percepción arraigada. En segundo lugar, está la visión negativa que se creó de las multinacionales brasileñas en el contexto actual, por haber sido beneficiadas por la política industrial de creación de "campeones nacionales" y por la política de apoyo a las exportaciones de servicios – ambas relacionadas a una narrativa acentuada por el embate político partidario. Algunas de estas empresas fueron objetivo de la operación “Lava Jato” y otras operaciones de combate a la corrupción – algo que ciertamente contribuyó a esa visión negativa de las multinacionales brasileñas.

 

El segundo es un desafío de política pública. Aunque el país ha avanzado en los últimos años en algunos ítems de la agenda, todavía no hay una política de apoyo a la inversión brasileña en el exterior consistente y coherente, que la considere como un elemento central de la política industrial, de innovación y comercial de Brasil.

 

Frente a este escenario, cabe avanzar en una agenda de reformas microeconómicas y en la negociación de acuerdos orientados a la facilitación de la inversión. Por un lado, hay acciones internas, que dependen sólo del gobierno federal. Por otro lado, hay acciones externas, de carácter bilateral y multilateral, que requieren tanto un esfuerzo de cambio por parte del gobierno federal como de la disposición de los países socios de Brasil a que éstas sean ejecutadas.

 

Agenda interna

 

La agenda interna de facilitación de la inversión brasileña en el exterior se divide en tres ejes principales: regulación, recursos y gobernanza.

 

En materia de regulación, el principal desafío es actualizar la legislación brasileña, desfasada con relación a las mayores economías del mundo. Hay tres instrumentos que merecen especial atención. El primero es la Ley de Beneficios en el Exterior. A pesar de haber sido modificada en 2014, la Ley grava la inversión brasileña en el exterior, ya que Brasil es el único país que utiliza un modelo de tributación con base universal[1]. En la práctica, esto significa que mientras los demás países exoneran a sus empresas de la tributación de su renta, Brasil no lo hace. Lo ideal sería una revisión del régimen brasileño en forma integral, pero en el corto plazo es al menos necesario extender el período para consolidar los resultados de las empresas en el exterior y el crédito estimado del 9% para 2030; permitir el crédito estimado para todos los sectores; y mejorar la Ley para las empresas vinculadas.

 

La segunda es la Ley de Expatriados de 1982, que está obsoleta. La Ley genera altos costos al expatriar a los funcionarios a las filiales en el extranjero y genera inseguridad jurídica sobre cuáles dispositivos aplicar. El Proyecto de Ley del Senado No. 138 (2017) puede ser una solución a esto, en la medida que busca sustituir la reglamentación, sobre todo en puntos como la definición de la legislación aplicable, los adicionales de transferencia y los términos de compromiso.

 

La tercera y última es la Ley de Precios de Transferencia, que también fue modificada hace algunos años, pero que necesita una revisión para su perfeccionamiento en lo referido a operaciones comerciales y financieras entre la casa matriz en Brasil y las filiales en el exterior, principalmente en los puntos relativos a salvaguardas, commodities, el concepto de similitud y los impactos de los movimientos cambiarios.

 

Además de la modernización de estas tres leyes, también es necesario asegurar la disponibilidad de recursos públicos para apoyar la inversión brasileña en el exterior. Así, en el segundo eje de la agenda interna, el desafío es crear líneas competitivas de financiamiento oficial a las empresas que buscan invertir en el exterior y, principalmente, un seguro de crédito para cobertura de riesgos políticos y extraordinarios de inversiones en el exterior de empresas brasileñas, controladas y vinculadas, como hacen las agencias de financiamiento de todas las grandes economías, sin excepción. Como las oportunidades para las multinacionales de Brasil se concentran en aquellos mercados con mayor riesgo político – entre los que se destaca África, América Latina y Asia –, la financiación y las garantías públicas son esenciales para viabilizar la actividad de estas empresas.

 

El tercer y último eje se refiere a la gobernanza. Recién en 2016, con la publicación del Decreto No. 8.807, se estableció el primer locus adecuado al gobierno federal para la coordinación interministerial orientada a la facilitación y promoción de la inversión brasileña en el exterior. Dicho decreto creó el Comité Nacional de Inversiones (CONINV), órgano colegiado de la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX) compuesto por siete ministerios y que posee competencia para proveer recomendaciones al Consejo de Ministros de CAMEX –instancia decisoria máxima de la política comercial brasileña.

 

A pesar de este avance institucional, el CONINV posee dos extrañas características. En primer lugar, está presidido por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), que no posee jurisdicción sobre la agenda interna de facilitación y promoción de las inversiones y sólo posee jurisdicción parcial sobre los temas de la agenda externa. En segundo lugar, y en contraste con otros colegiados de la CAMEX (como el Comité Nacional de Facilitación de Comercio y el Comité Nacional de Promoción Comercial), el sector privado no forma parte del CONINV, aún cuando éste es el principal agente de esta política pública. En consecuencia, cabe revisar tanto la Presidencia del CONINV, como la inclusión con voz y sin voto del sector privado en su proceso deliberativo.

 

Agenda externa bilateral

 

En complemento con la agenda interna, la agenda externa bilateral también es relevante. Esta se compone de dos ejes: acuerdos y defensa política.

 

El primer eje presentó avances en los últimos años, aunque no de forma homogénea. Hay tres tipos de acuerdos bilaterales que son importantes para facilitar, promover, proteger y, principalmente, reducir la tributación de la inversión brasileña en el exterior.

 

El primero y más importante es el Acuerdo para evitar la doble tributación (ADT). Entre las principales economías emergentes, Brasil es la que posee la menor red de ADTs, no habiendo negociado ningún nuevo acuerdo en los últimos 10 años[2]. Además, los 33 ADTs del país están desactualizados ​​y necesitan ser revisados ​​a fin de asimilarlos a las prácticas internacionales. Brasil necesita negociar en forma prioritaria los ADTs con Estados Unidos, Colombia, Alemania, Reino Unido y Paraguay (en ese orden); y revisar los que ya posee con Japón, Francia, China, Chile y España (también en ese orden). El desafío particular en este último caso es superar la visión eminentemente fiscal de estos acuerdos, derivada del hecho de que la Secretaría de Hacienda Federal de Brasil (RFB, por su sigla en portugués) lleva a cabo la negociación y no ve a los ADTs como un instrumento de promoción y protección de las inversiones, fundamentales para el comercio exterior brasileño.

 

El segundo es el Acuerdo Previsional. El país tiene una significativa red de acuerdos de este tipo pero, como en el caso anterior, necesita negociar nuevos acuerdos y modernizar los ya existentes. Brasil necesita negociar en forma prioritaria Acuerdos Previsionales con África del Sur, Angola, Austria, China, Colombia, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Holanda, México, Panamá, República Dominicana y Venezuela; y revisar los acuerdos con los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), Alemania, Bélgica, Francia, Italia y los países iberoamericanos.

 

El tercero es el Acuerdo de Cooperación y Facilitación de Inversiones (ACFI). Los ACFIs son una herramienta relativamente nueva en la política comercial brasileña y buscan insertar a Brasil en la red de acuerdos de inversión, superando antiguas divergencias entre el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional en lo que se refiere a las cláusulas inversor-Estado y de expropiaciones indirectas. El país ya negoció nueve ACFIs con los países de la Alianza del Pacífico (individualmente) y del MERCOSUR (en bloque), y con cuatro países africanos. Además del desafío de internalizar en el ordenamiento jurídico brasileño los acuerdos ya existentes – lo que también se aplica a los ADTs y Acuerdos Previsionales –, Brasil necesita expandir su red. Así, necesita negociar ACFIs con los demás países de América Latina, con otros países africanos, con los miembros del BRICS (grupo formado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y con economías desarrolladas como Estados Unidos y Japón.

 

Por último, en el eje de la defensa política de la inversión brasileña en el exterior, cabe mencionar la reciente adopción de un Código de Conducta por parte del MRE, que establece las reglas que deben seguir los diplomáticos en la conducción del apoyo brindado a las empresas del país en el exterior. La creación de este instrumento es importante porque alinea a Brasil con las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, la elaboración de este documento sin haber realizado previamente una consulta pública al sector privado revela la falta de transparencia y la ausencia de una visión clara sobre el valor de la inversión brasileña en el exterior. El Código necesita ser revisado para que no sea interpretado como un desestimulo a las multinacionales brasileñas.

 

Agenda externa multilateral

 

La agenda externa bilateral también ofrece un amplio campo de acción para el perfeccionamiento de las políticas públicas de apoyo a la inversión brasileña en el exterior. A pesar de presentar márgenes de ganancia menores y con avances más lentos, la agenda externa multilateral merece un rol destacado.

 

En esta área Brasil posee dos frentes de actuación. El primero y más relevante es la solicitud de ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este proceso requerirá que el país adecúe sus políticas y prácticas institucionales a las de la Organización. El impacto positivo de estos cambios se observará de forma más acentuada en la legislación tributaria, incluso en áreas de la agenda interna y externa bilateral, como la Ley de Precios de Transferencia y el modelo base de los ADTs. Así, el acceso a la OCDE crea un incentivo adicional para avanzar en las reformas en Brasil que facilitarán y promoverán la inversión brasileña en el exterior.

 

El segundo frente son las negociaciones en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Con la paralización de la Ronda de Doha en 2008 y la reanudación de una agenda de negociación basada en paquetes de pequeños acuerdos a partir de 2013, se abrió la posibilidad de que el tema de inversiones retornase a la agenda de la OMC. La Reunión Ministerial de Buenos Aires en 2017 no estableció un mandato negociador sobre el tema, sino que creó un ambiente favorable para el fortalecimiento de un grupo de países semejantes, interesados ​​en iniciar tratados con miras a un acuerdo multilateral de cooperación y facilitación de las inversiones. En este sentido, el propio Brasil presentó propuestas sobre el tema, basadas en su exitosa experiencia con los ACFIs. Al igual que en el caso del acceso a la OCDE, un acuerdo multilateral sobre inversiones en el marco de la OMC reforzaría la agenda de reformas del país.

 

Próximos pasos

 

Todavía hay mucho por avanzar. Las agendas internas y externas son extensas y deben ser seguidas con compromiso, tanto por parte del gobierno federal como por parte del sector privado. Cabe, sin embargo, resaltar tres aspectos transversales que aún no están firmados en esta área de la política comercial.

 

El primero es que la inversión brasileña en el exterior aún no es considerada un elemento central de la política comercial. Como ya se ha discutido, el establecimiento del CONINV fue un avance institucional importante pero insuficiente para promover el cambio necesario y para involucrar áreas del gobierno federal que se ocupan del tema tributario que es central en las políticas de apoyo a la inversión. Falta un mayor esfuerzo para lograr la preeminencia del tema en los debates del Consejo de Ministros de CAMEX.

 

El segundo aspecto se refiere a la ausencia en Brasil de evaluaciones del grado de éxito de las políticas públicas adoptadas. El país debiera medir su éxito en promover las recomendaciones de la agenda interna y externa sobre la base del avance de estas políticas por parte de sus principales competidores. En otras palabras: no basta con avanzar; es necesario avanzar relativamente más que la competencia.

 

El tercer y último aspecto es la necesidad de crear, entre las entidades de fomento y apoyo empresarial, servicios orientados a estimular y apoyar la inversión en el exterior por parte de empresas brasileñas de mediano y grande porte. Existen ejemplos que han sido ejecutados por la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones (Apex-Brasil) y por entidades como la Federación de las Industrias del Estado de Minas Gerais (FIEMG) a través del programa “Industria Global”. Sin embargo, cabe evaluar el grado de alcance de la oferta de estos servicios.

 

La inversión brasileña en el exterior trae beneficios innegables a las empresas y a la economía del país. No se trata de una elección, sino de un imperativo de la competencia internacional: no priorizar esta agenda puede acarrear una pérdida de posición frente a los competidores, con impacto negativo en el empleo y en la competitividad de Brasil. Ni el gobierno federal ni el sector privado tienen tiempo que perder para ejecutar esa agenda.

 

* Diego Bonomo es gerente ejecutivo de Asuntos Internacionales de la Confederación Nacional de la Industria (CNI).




[1] Estados Unidos dejó de usar este modelo después de la reforma tributaria que realizó recientemente.

[2] China posee 99 ADTs; India, 96; y México, 53.

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5 June 2018
El éxito en la atracción de inversiones depende de una facilitación efectiva, por lo que el apoyo directo al inversor desempeña un papel clave en este proceso. Este artículo analiza los diferentes tipos de apoyo ofrecidos a los inversores e identifica los principales factores que llevan al éxito de una política de facilitación de inversiones.
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5 June 2018
El autor discute el reciente cambio de paradigma que representan los acuerdos de facilitación de inversiones, hacia una mayor eficiencia de procedimientos y balance entre los intereses públicos y privados. Tomando como ejemplo el caso brasileño, se señala que estos cambios pueden influir positivamente en el acercamiento entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico.
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