¿AGCS plus o la expresión de una agenda comercial particular?

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La negociación de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos constituye un elemento de gravitante importancia en el contexto del complejo panorama de negociaciones comerciales en el que se encuentran actualmente inmersos los países de América Latina y del Caribe. La importancia de estos acuerdos radica tanto en su posible efecto sobre otros procesos de negociación en curso; como en el contenido mismo de estos acuerdos. Las negociaciones para el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) vienen enfrentando serias dificultades, y el futuro del proceso es aún incierto. Frente a esta situación es cada día más claro que se ha optado por una estrategia general diferente, diluyendola negociación plurilateral y otorgando prioridad a las negociaciones bilaterales, como mecanismo para promover la liberalización del comercio de bienes y servicios y la agenda comercial.

El Tratado de Libre Comercio de A m é r Ica del Norte (TLCAN), con algunas modificaciones, se extiende progresivamente en la región mediante la suscripción de acuerdos bilaterales. En el campo de los servicios, las negociaciones en el ALCA han demostrados complejidad, poniendo de manifiesto lasd i ficultades que los países han enfrentado para alcanzar un mínimo consenso que permítala definición del marco de normas y disciplinas, que hagan posible la liberalización del comercio de servicios. En los acuerdos bilaterales se ha incorporado un modelo, derivado del TLCAN, que se pretende extender progresivamente, no sólo a lo largo del hemisferio, sino también a otras regiones del mundo, como se ha manifestado, entre otra s iniciativas, en los Acuerdos recientemente suscritos con Australia y Marruecos.

En esta nota se abordan algunos aspectos puntuales conscernientes a las disciplinas sobre el comercio de servicios en los acuerdos bilaterales con EE.UU.. No pretende un análisis exhaustivo, siendo su objetivo analizar, en particular las implicaciones de algunas de las provisiones de estos acuerdos, a la luz de las del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). En principio estos acuerdos deben aspirar a introducir disciplinas que a la vez que les confieran individualidad con respecto al marco de normas y disciplinas multilaterales, permitan refinar y aclarar algunos de los aspectos que evidentemente no están del todo claros en el AGCS, y que han generado distintas interpretaciones. Asimismo, los acuerdos regionales y bilaterales deberían ir más allá de las obligaciones emanadas del AGCS y abordar aquellos aspectos que requieren de un mayor desarrollo, según la experiencia en el ámbito multilateral. Sin embargo, del análisis del contenido de los acuerdos bilaterales en el campo de los servicios se desprende que estas condiciones no necesariamente se han alcanzado.

Modos de suministro

Con respecto a la definición del comercio de servicios, que involucra la noción de modos de suministro, se pueden adelantarlas siguientes precisiones. En cuanto al comercio transfronterizo (Modo 1) en los acuerdos se ha incorporado un Capítulo sobre Comercio Electrónico, reconociendo que el suministro de un servicio vía medios electrónicos cae dentro del marco de obligaciones contenidas en el Capítulo sobre comercio transfronterizo de servicios y del Capítulo sobre servicios financieros, sujeto a cualquier medida no-conforme o excepciones aplicables a dichas obligaciones. Las obligaciones principales con respecto a comercio electrónico son el compromiso de no afectar los "productos electrónicos" con derechos arancelarios, la no-discriminación y el otorgamiento de trato nacional a los productos electrónicos de la otra Parte. Es decir, se incorporan obligaciones específicas con respecto a este modo de suministro, adicionales a aquellas contenidas en el capítulo sobre el comercio de servicios y que van más allá de las obligaciones derivadas del AGCS.

Asimismo, la definición de consumo en el exterior (Modo 2) incorporada en los acuerdos presenta una sutil pero importante diferencia con la definición comprendida en el Artículo I del AGCS. En términos generales se define el Modo 2 como la prestación de un servicio "en el territorio de una Parte por personas de esa Parte a personas de otra Parte". Esta formulación limita el Modo 2 en relación con el alcance que éste tiene en el AGCS. En el AGCS no existe ninguna calificación para el proveedor que suministra servicios a consumidores de cualquier país. La fórmula incorporada limita el alcance del Acuerdo a las transacciones entre un consumidor de otra Parte con un proveedor de la Parte en cuyo territorios e presta el servicio. Las implicaciones de esta fórmula deben ser cuidadosamente evaluadas.

Con respecto al movimiento temporal de personas naturales o físicas prestadoras deservicios (Modo 4), el AGCS cubre todas las modalidades de movimiento y todas las categorías de prestadores con cualquier nivel de calificación. Los compromisos de los países Miembros con respecto al Modo 4 se refieren a la admisión temporal en su territorio de ciudadanos de otros países y, en determinadas circunstancias, de extranjeros residentes permanentes en otro país Miembro, para prestar servicios, ya sea a personas naturales o a personas jurídicas en el país receptor. El AGCS no define qué se entiende por temporalidad. Esta modalidad de comercio de servicios se basa en la habilidad del proveedor de cruzar fronteras para prestar servicios, y no se refiere a las condiciones en que dicha movilidad tiene lugar. Por lo tanto, todas las posibilidades de movimiento temporal están cubiertas. Para muchos países de la región las posibles oportunidades comerciales derivadas de un acuerdo para liberalizar el comercio de servicios radican en esta modalidad. Es más, los países de la región han dado prioridad a este modo en las peticiones presentadas a otros Miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en las negociaciones bajo el Artículo XIX.

A pesar de la importancia que reviste lograr una liberalización efectiva del comercio de servicios mediante el Modo 4, los acuerdos bilaterales suscritos con EE.UU. Excluyen -para todo efecto práctico- la movilidad temporal de personas naturales. Aunque en los acuerdos con Chile y Singapur no se logró avanzar significativamente en esta área, se incorporaron algunos compromisos limitados por parte de EE.UU., referentes a profesionales, otorgando una cuota de 1.400 entradas en el primer caso y5.400 en el segundo. Adicionalmente, se incorporó un capítulo sobre entrada temporal de hombres de negocios, lo cual cubre "visitantes de negocios", "comerciantes e inversionistas", "transferencias intracorporativas" y "profesionales". Con respecto a la movilidad temporal de personas naturales prestadoras de servicios, debe evaluarse en su verdadera dimensión la limitación que impuso el Congreso estadounidense a la Oficina del Representante Comercial de EE.UU. (USTR, por sus siglas en inglés)para negociar acceso al mercado mediante este modo de suministro. Cuando analizó la legislación para implementar los acuerdos con Chile y Singapur, el Congreso claramente indicó que no aceptaría otros acuerdos en los cuales se adoptara ese tipo de compromiso.

Los acuerdos bilaterales posteriores a los de Chile y Singapur no han incorporado ningún compromiso efectivo con respecto ala movilidad temporal de personas naturales prestadoras de servicios, lo cual significa un avance menor en comparación con los compromisos asumidos en el marco del AGCS. Dado que las posibilidades comerciales para los países de América Latina y del Caribese encuentran básicamente en este modo de suministro, este impedimento afecta seriamente el balance necesario en las concesiones que habría que lograr para incrementarla participación de los países de la región en el comercio de servicios. La ausencia de compromisos efectivos sobre movilidad de personas naturales resta relevancia a las provisiones incorporadas en los acuerdos sobre reconocimiento; las cuales se limitan a reproducir lo dispuesto por el Artículo VII del AGCS.

Uno de los temas más conflictivos en las negociaciones sobre servicios en el ALCA ha sido si la presencia comercial (Modo 3)debe tratarse en el capítulo sobre servicios o en el de inversiones. Los acuerdos bilaterales incorporan el Modo 3 en el capítulo de inversiones. Al respecto, es necesario señalar que lo realmente relevante son las disciplinas que se aplicarán al establecimiento comercial y no necesariamente la ubicación en el Acuerdo. Ambas fórmulas permiten alcanzar compatibilidad con el Artículo Vdel AGCS y lograr los diferentes objetivos que puedan tener los países. En esta nota no se pretende hacer un análisis exhaustivo delas implicaciones de las disciplinas sobreinversiones para el caso de los servicios. Solo se adelantan algunas reflexiones con respecto a algunos temas que ameritan una adecuada ponderación.

En los acuerdos bilaterales, las obligaciones generales hacia el inversionista y la inversión se circunscriben, además del trato a Nación Más Favorecida (NMF) y trato nacional, al concepto de "trato justo y equitativo", elemento estándar en los acuerdos sobreprotección de las inversiones. Este concepto, que no está libre de controversia, tiene un alcance muy diferente a las obliga ciones sobre regulación doméstica que se incorporan en acuerdos para la liberalización del comercio de servicios. Mientras el AGCS consagra el derecho de los países Miembros a regular los servicios, la interpretación dada en procedimientos de solución de las obligaciones emanadas de los acuerdos sobre inversiones ha cuestionado el derecho de los Estados a regular, en varios casos del TLCAN.

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TLC Centroamérica-Estados Unidos cierran las negociaciones e inicia via crucis

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Después de una intensa y rápida negociación que duró un año, los países de Centroamérica firmaron un acuerdo de libre comercio con su principal socio comercial, los Estados Unidos. En los próximos meses este será enviado por el ejecutivo a los respectivos congresos nacionales para su ratificación. La negociación es de gran importancia para la región centroamericana porque hasta el momento se tenía acceso al mercado estadounidense de manera unilateral y preferencial mediante la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y el Programa Generalizado de Preferencias(SGP). Esta situación le creaba a la región un alto nivel de vulnerabilidad por ser de carácter temporal y porque otros socios comerciales también cabildeaban para firmar acuerdos comerciales, lo cual amenazaba con desplazara los centroamericanos. En su momento el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA por sus siglas en inglés) otorgó mejores condiciones de acceso a algunos productos de exportación mexicanos, lo cual derivó en una campaña de los países de la región ante EE.UU. por lograr "una paridad NAFTA".

En principio, el objetivo de Centroamérica era consolidar los beneficios obtenidos en la ICC y, si se pudiera, ir más allá. Por su parte, EE.UU. asumía que era una negociación comercial y que se partía de cero, sin ninguna concesión previa. Además, este país esperaba consolidar sus intereses comerciales como lo definía el mandato en la ley de la Autorización para la Promoción del Comercio (TPA por sus siglas en inglés)en áreas como propiedad intelectual, inversiones, compras del sector público y servicios, entre otros.

A continuación se presentan, en términos generales, los principales acuerdos alcanzados en cada uno de los temas de negociación.

Aplicación multilateral del acuerdo

Se acordó que la parte normativa del acuerdo regirá para todas las partes del mismo. Esta comprende un conjunto de reglas para el comercio de bienes y servicios, y para todas las demás áreas que incluye el tratado (inversión, derechos de propiedad intelectual, comercio electrónico, medidas sanitarias y fitosanitarias, normas laborales y ambientales, comercio electrónico y compras del sector público). Se reservan algunas excepciones en la aplicación multilateral del acuerdo en lo relativo a temas más específicos, como es el caso del acceso a mercados de productos agrícolas, industriales, textiles, servicios, etc., con el fin de abordar adecuadamente las necesidades de cada país.

Acceso a mercados

El tratado consolida y mejora el acceso de las exportaciones centroamericana sal mercado estadounidense, otorgado a través de la ICC. Ahora casi la totalidad de productos centroamericanos podrá entrar a EE.UU. sin aranceles desde el primer día de vigencia del tratado. El principio de asimetría se tomó como base para definir el programa de desgravación arancelaria, que implementará cada país. Se acordaron periodos que van desde cinco hasta 20 años, atendiendo los diferentes grados de sensibilidad presentados en cada país centroamericano.

Se establecieron mecanismos de protección adicionales como desgravaciones no lineales y cuotas, y la Salvaguardia Agrícola Especial, además de la posibilidad de mantener requisitos de desempeño para ciertos productos que favorecen las compras de otros productos agrícolas centroamericanos entre las cadenas productivas dela región. El 97.9% de productos agrícolas gozarán de cero arancel en EE.UU., porcentaje que representa el 95.1% del comercio de Centroamérica hacia EE.UU. Se dieron algunas exclusiones pues Guatemala, Honduras y El Salvador excluyeron el maíz blanco; y Costa Rica excluyó la papa y la cebolla.

Normas de origen

En general, las reglas de origen acordadas en este TLC son mucho más flexibles que las negociadas por EE.UU. dentro del NAFTA, e incluso más que en el que Centroamérica negoció con México. Cabe señalar que los centroamericanos obtuvieron una importante concesión en esta área pues se logró poder optar por proveedores de insumos y materias primas de terceros países sin perder las preferencias comerciales de sus exportaciones a EE.UU. Se logró, por ejemplo, que EE.UU. aceptara por primera vez en un TLC incluir una flexibilidad importante en el tema de jugos y néctares de frutas, la cual consiste en permitir que las empresas productoras de jugos y néctares puedan otorgarle el origen de un país centroamericano o de EE.UU. a los jugos, aunque se utilice como materia prima "concentrados" importados de cualquier país del mundo. Esto rompe el esquema de otros acuerdos, las cuales se convertían en obstáculos técnicos al comercio y, aunque se lograra acceso libre para un bien, ello no era suficiente para garantizar su entrada al mercado si las disposiciones técnicas relacionadas con origen cerraban la posibilidad de exportar con condiciones preferenciales.

Inversión

El capítulo de inversiones tiene su base conceptual en el capítulo 11 de inversiones del NAFTA, con el cual se busca crear condiciones favorables a la inversión y la protección al inversionista extranjero. Establece una definición bastante amplia de inversión, incluye trato nacional y nación más favorecida, y una solución de controversias Inversionista-Estado. Pero a diferencia del NAFTA y siguiendo lo establecido en el capítulo de inversiones del acuerdo Chile-Estados Unidos, sea justan las definiciones de expropiación, y se explicita la relación inversión-ambiente. En cuanto al primer tema, éste se ventila en un anexo y en forma explícita trata de precisar el significado de expropiación -tanto directa como indirecta-, dejando claro que los actos regulatorios no discriminatorios aplicados para proteger objetivos como salud pública, seguridad y medio ambiente, no constituyen expropiaciones indirectas. Asimismo, agrega que el impacto económico de lacto gubernamental sobre una inversión por sí solo, no establece que haya ocurrido una expropiación indirecta. En cuanto al ambiente, explicita quenada de lo dispuesto en el capítulo se interpretará como impedimento para que una parte adopte, mantenga o haga cumplir cualquier medida para garantizar que las actividades de inversión en su territorio se efectúen tomando en cuenta inquietudes en materia ambiental.

Ambiente

En términos generales, el tratamiento del tema ambiental es similar al que se hace en el acuerdo Chile-EE.UU. Sin embargo, a diferencia del NAFTA, en el que el tema ambiental se aborda en un acuerdo paralelo al comercial, en el TLC Centroamérica-EE.UU., ambiente es un capítulo del acuerdo comercial. La base del capítulo ambientales el respecto de la legislación nacional. El acuerdo establece multas hasta por $15 millones, así como sanciones cruzadas en caso de incumplimiento recurrente de la misma. El mecanismo de solución de controversias es el mismo que utiliza el acuerdo comercial, diferenciándose del NAFTA, en que este establece un mecanismo propio para la materia ambiental.

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Medio ambiente en el ALCA y el arte de lo posible

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Cuando los 34 ministros de comercio del hemisferio occidental se reúnanlos próximos días en Miami, EE.UU. Harán todo lo posible porque no se desplomen las negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La falta de progreso en temas claves como acceso a mercados, agricultura e inversiones, así como en negociaciones comerciales regionales que involucran a otros países del área, han causado que la fecha límite para terminar las reuniones en el 2005 se vea como una meta desalentadora. Un fracaso en Miami significaría el segundo revés en manos de los ministros de comercio, siendo el primero el colapso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) el pasado setiembre, sólo a unas cuantas millas de distancia, en Cancún, México.

Anticipándose a una ronda ministerial problemática a principios del año, algunos gobiernos de la región empezaron a proponer una reducción del número de temas a negociar, y analizaron si esto podría aumentar o no las posibilidades de completar con éxito las negociaciones para el ALCA. El medioambiente era uno de los temas candidatos a ser eliminados de las negociaciones. Cuando Estados Unidos propuso, al principio de las reuniones, incluir este tema, los países latinoamericanos lo rechazaron firmemente. En la Declaración Ministerial de Belo Horizonte, Brasil, en 1997, los ministros de comercio argumentaron que considerarían la relación entre comercio y ambiente después de ver los avances en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC.

Tanto EE.UU. como Canadá han negociado disposiciones sobre ambiente en acuerdos comerciales regionales y bilaterales con países del área como Chile y algunos países centroamericanos. Pero a pesar de estos ejemplos de cómo el ambiente puede incorporarse dentro del comercio, países como México y Brasil están dispuestos a liderar con gusto un proceso para retirar este tema de las negociaciones del ALCA.

Aunque desde la perspectiva de los ministros de comercio podría parecer lógico dejar al ambiente por fuera, su eliminación sería perjudicial para las negociaciones. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales(ONGs) del hemisferio ya se oponen al ALCA, por lo que eliminar el tema de las discusiones, debilitaría los esfuerzos de los grupos sociales indecisos en llegar a acuerdos con sus gobiernos, sobre un tratado que ellos apoyen.

Persiste la incertidumbre sobre si una oposición unánime al ALCA, por parte de la sociedad civil, podría provocar su fracaso; sin embargo, hay certeza de que los gobiernos responsables de la negociación perderían una oportunidad importante para ganar de nuevo el apoyo de la opinión pública y lograr un acuerdo comercial significativo.

El apoyo hacia el libre comercio está en terreno muy inestable y los gobiernos no pueden darse el lujo de negociar otro acuerdo comercial que no considere de forma integral los intereses del público afectado.

¿Hay alguna manera de que los gobiernos negocien compromisos significativos en materia de ambiente en el contexto del ALCA? Creo que sí la hay, pero el éxito de ésta requerirá que todas las partes dejen atrás los prejuicios del pasado y trabajen en conjunto para aprovechar plenamente la oportunidad de asegurar compromisos a largo plazo por parte de los EE.UU. Entre estos están apoyar el desarrollo de capacidades para proteger el ambiente y la salud pública, entre sus socios comerciales del continente.

Por su parte, los gobiernos de países en desarrollo deben estar dispuestos a fijarse metas ambiciosas para construir dichas capacidades. Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil deben estar dispuestas a aceptar la inclusión del tema ambiental a cambio de nuevas herramientas que las ayuden a exigir rendición de cuentas a sus gobiernos por sus decisiones sobre política comercial. A menos de catorce meses para que termínenlas negociaciones, las partes deberían dejar Miami con este firme compromiso en sus manos, para evitar que peligre la fecha límite para el ALCA.

Medicina venenosa

Antes de discutir el rompecabezas de soluciones para comercio y ambiente, es importante entender primero las circunstancias que crearon este entorno de negociación tan difícil. Desde las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) en 1994, las autoridades gubernamentales de EE.UU. han sido presionadas por ONGs para que no permitan que las funciones de las instituciones reguladoras nacionales queden supeditadas a las políticas de comercio internacional. Como respuesta a esta presión, los negociadores estadounidenses han instado a sus socios comerciales a formar comisiones que fortalezcan su propia legislación ambiental, tal como lo hicieron en el "acuerdo paralelo" sobre ambiente del TLCAN.

El primer paso importante para que existiera un compromiso en regulación ambiental dentro de un acuerdo comercial se dio cuando EE.UU. y el Reino de Jordania acordaron no "emitir fallos para endurecer su legislación ambiental" y "esforzarse en mejorarla protección ambiental", como parte de su acuerdo comercial bilateral firmado en el2000.

Si se incumplieran estas disposiciones se podrían usar sanciones comerciales para obligar al otro gobierno a endurecer sus leyes ambientales, aunque las posibilidad esdeque eso ocurra son extremadamente remotas.

Con esta disposición en el Acuerdo de Libre Comercio EE.UU.-Jordania, Estados Unidos encontró una solución política al reto puesto por la sociedad civil de fortalecerlas regulaciones. En esencia, cada parte endurece sus propias leyes ambientales o se arriesga a ser sujeto de alguna sanción.

La solución ha sido incluida en la legislación estadounidense, como parte de la Ley Comercial o Trade Act de 2002. En esta, el Congreso da instrucciones a los negociadores estadounidenses para que estos consideren al ambiente como un "principio" y vigilen que sus socios comerciales no promuevan inversiones mediante una flexibilización de sus normas ambientales.

Esto llevó al representante comercial de EE.UU., Robert Zoellick, a negociar acuerdos comerciales con Chile y Singapur que incluyeran un lenguaje ambiental propuesto en la Ley Comercial. En el caso de Centroamérica, aunque los borradores aún permanecen como textos confidenciales, el ambiente también es objeto de negociación en el Tratado de Libre Comercio con EE.UU. El mensaje enviado por el Congreso a la administración estadounidense es claro: traigan a casa acuerdos comerciales que incluyan el medio ambiente y asegúrense que los socios comerciales de EE.UU. no obtengan una ventaja comercial injusta basada en la flexibilización de sus propias leyes ambientales.

En la Ley Comercial también hay instrucciones del Congreso para que los socios comerciales de EE.UU. construyan capacidades para proteger el ambiente y promoverla salud pública. Como respuesta a esta instrucción, durante los últimos dos años las agencias del Gobierno han reorganizado la forma en que presentan las políticas de comercio y ambiente, poniendo énfasis en que el Departamento de Estado y de Comercio deben dirigir en conjunto la cooperación y la construcción de capacidades.

Mientras que dichos cambios han influido en que las autoridades comerciales de los países en desarrollo sean mejores negociadores, aún no son suficientes los esfuerzos por parte de EE.UU. de proveer asistencia técnica relacionada con medio ambiente y comercio, ni en construcción de capacidades, ni en promover un mejor entendimiento de los objetivos de la política estadounidense en comercio y ambiente.

Por ejemplo, la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID, por sus siglas en inglés) no considera como una de sus prioridades la asistencia técnica en comercio y ambiente. EE.UU. tampoco ha usado su influencia para convencer al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)para que adopte esta posición.

Asimismo, las autoridades estadounidenses que laboran en representaciones de Estados Unidos en algunos países claves tampoco tienen instrucciones de contactar a los ministerios de ambiente para ayudarlos a que se beneficien de las disposiciones contenidas en la Ley Comercial.

Algunos países en desarrollo, socios comerciales de EE.UU., han interpretado esta actitud como una acción para forzarlos a que endurezcan su propia legislación ambiental, o que se arriesguen a recibir sanciones comerciales. Aunque por un lado ven esto como nuevas normas ambientales para tener acceso al mercado estadounidense, también temen que EE.UU. use la legislación ambiental para proteger sus mercados de la competencia extranjera. Esto también se conjura con los fantasmas de anteriores esfuerzos de EE.UU. de forzar a gobiernos latinoamericanos a adoptar las prioridades de la política estadounidense. Esta visión podría aplicarse a países como Australia o Singapur, que ya poseen la capacidad para desarrollare implementar una legislación ambiental robusta. También puede ser apropiada para gobiernos como Chile, Brasil e incluso México. Sin embargo, esta visión es venenosa para países con poca o ninguna capacidad para proteger su ambiente, como aquellas en Centroamérica, el Caribe y muchas otras partes del hemisferio.

Como respuesta a esta posición, los ministros latinoamericanos de comercio han rechazado firmemente la inclusión del ambiente en el ALCA. Además, algunos negociadores con visión miope, han quedado envueltos en el lenguaje y han perdido la oportunidad de negociar de forma significativa y de obtener compromisos de EE.UU. que les beneficien en el desarrollo de capacidades para beneficiar al ambiente.

Así que en la actualidad, las negociaciones del ALCA enfrentan una difícil situación. Los negociadores estadounidenses deberán alcanzar un acuerdo que incluya al ambiente de una manera similar al acuerdo firmado con Chile. Canadá y Chile son los únicos dos países del hemisferio dispuestos a discutir este tema dentro del ALCA. No obstante, apoyan débilmente la posición de EE.UU. En sus propias negociaciones comerciales adoptan una actitud más cooperativa hacia el comercio y el ambiente, que sea poya en la asistencia técnica y en el desarrollo de capacidades. Esto coloca a las autoridades estadounidenses y canadienses frente a un muro de oposición de sus contrapartes latinoamericanos en materia de ambiente, sólo con Chile dispuesto a discutir el tema con otros países de la región. Guiados por México y Brasil, los ministros de comercio del resto de la región -31 en total quierenque el tema se elimine.

Solución

Hay una forma en la que todas las partes podrían llegar a un acuerdo común sobre cómo abordar el tema ambiental dentro del ALCA. Para alcanzar éxito cada grupo -organizaciones de la sociedad civil, y gobiernos- deben estar dispuestos a avanzar más allá de las frases usadas y posiciones obsoletas. Deberían comprometerse a trabajar en conjunto para ayudar a fortalecer la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para proteger su ambiente y promover la salud pública.

Primero, aunque suene incómodo, los gobiernos latinoamericanos deben aceptarla realidad política de los negociadores esta douniden ses y, finalmente, aceptar la propuesta de fortalecer las regulaciones. Deforma similar a los chilenos, deberían insistir en que el incumplimiento de estas disposiciones signifique una sanción económica, y no el uso de medidas comerciales y que lo recaudado con las multas se destine a financiar esfuerzos de protección ambiental.

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Cancún y el futuro de las negociaciones de la Ronda de Doha

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Debido a la importancia de la Ministerial de Cancún y los posibles impactos que podría traer para la región, el equipo de redacción de PUENTES sostuvo entrevistas con el Embajador del Uruguay ante la OMC, Carlos Pérez del Castillo, que es actual Presidente del Consejo General de la OMC, y con el Embajador de México ante el mismo órgano, Eduardo Pérez Motta, que representa al país anfitrión de la Conferencia Ministerial, para que aclararan a los lectores de PUENTES el papel que juega dicha reunión, los temas cruciales, y los principales retos y resultados que se esperan. Los comentarios proporcionados por los dos embajadores fueron utilizados como base para este artículo.

Después de varios de años de espera, tras la finalización de la Ronda de Uruguay y el fracaso por lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales en la Conferencia Ministerial de Seattle, los ministros de los países Miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) llegaron a un acuerdo en la Cuarta Conferencia Ministerial de Doha en noviembre de2001, para lanzar una nueva ronda de negociaciones que diera especial importancia a los intereses de los países en desarrollo e intentara reducir las asimetrías entre los países industrializados y aquellos en desarrollo. Dichas asimetrías resultaron de las pasadas rondas comerciales, especialmente de la Ronda de Uruguay.

En este contexto, los ministros acordaron establecer un plan de trabajo ambicioso que incluiría negociaciones y discusiones en trece temas centrales dela OMC, además de temas horizontales referentes a aspectos de desarrollo que formarían parte integral de los otros temas establecidos. Dicho plan de trabajo fue concebido como la Agenda dedo ha para el Desarrollo, que dio origen a la Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales de Doha que, según lo dictado por los ministros, deberá concluir en diciembre de 2004.

Origen de la noción de una "Ronda del Desarrollo"

Según el Embajador Pérez del Castillo, "las rondas anteriores habían dejado a los países en desarrollo una serie de asimetrías en los resultados. Adicionalmente, el proceso de liberalización de comercio había favorecido más a sectores de interés de países industrializados que a sectores de interés de países en desarrollo, debido a que se negociaron convenios como los de propiedad intelectual, servicios, inversión, entre otros, que reducían el margen de maniobra delos países para aplicar políticas nacionales. En esta oportunidad se buscó contemplar más los intereses genuinos que se dejaron de lado en las rondas precedente se integrar los puntos de interés de países en desarrollo a las normas de la OMC y, en función de todos esos retrasos e incumplimientos y de esa poca prioridad que se le había dado a nuestros sectores fue que se decidió darle ese nombre".

Asimismo, subrayó que ese nombre no vale por sí solo, sino que debe tener sustancia y que la noción de desarrollo debe trascender el marco del trato especial y diferenciado, y de la implementación de temas anteriores. Insistió en que la noción de desarrollo tiene que estar presente en todos los temas de la negociación, como acceso a los mercados agrícolas y los no-agrícolas, servicios, propiedad intelectual, entre otros, y que se deben mirar desde un punto de vista más ofensivo del que se ha tenido hasta la fecha, que ha sido más bien defensivo.

En estos momentos, a casi dos años de que surgiera la Declaración de Doha, y a unos cuantos días de que inicie la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC, en Cancún, México, se está en un punto clave dentro del proceso de negociaciones de la Ronda de Doha.

La Conferencia Ministerial ofrece la única oportunidad para que los ministros de comercio se reúnan y denla orientación política necesaria antes de la fecha límite establecida para la culminación de dicha Ronda. Por lo tanto, los resultados de esta Conferencia tendrán consecuencias importantes en el futuro del proceso de negociación de la Ronda de Doha, y consecuencias directas en las oportunidades de desarrollo de los países latinoamericanos, y en los esfuerzos de integración hemisférica bajo el marco de las negociaciones para formar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

En esta única ocasión para que los ministros de los 146 países se reúnan, ¿Qué papel juega la Ministerial de Cancún en el proceso de negociaciones de la Ronda de Doha?

El Embajador Eduardo Pérez Motta señaló que la Declaración de Doha establece los objetivos y los asuntos que se tendrán que cumplir en Cancún. Estos asuntos se dividen en tres partes:

1. Los asuntos que se deben reportara los ministros en Cancún, que incluyen los temas de comercio electrónico, pequeñas economías, y relación entre comercio, deuda y finanzas. Al respecto opinó que no espera que esta parte sea demasiado complicada;

2. El segundo grupo se refiere a las decisiones que se deben tomar en Cancún, que a su vez se divide en dos:

a. Decisiones que se debieron tomar durante el año pasado y parte de este año, que incluyen el paquete de desarrollo, acceso a medicamentos y los ADPIC, y los temas de implementación. Estos temas quedaron pendientes y deben ir a Cancún.

b. Decisiones para este año y que son de acceso, como es el caso de agricultura y los mercados no-agrícolas. Estos temas se debieron resolver en mayo, pero también siguen pendientes y tienen que estar en Cancún.

3. Decisiones que se deben tomar en Cancún como estaba establecido. Estos incluyen los temas de Singapur y el registro multilateral de vinos y bebidas espirituosas.

Al respecto, comentó que "el objetivo de México es que se llegue a decisiones sobre modalidades agrícolas, modalidades para mercados no agrícolas, registro, temas de Singapur y temas de desarrollo".

Por otra parte, el Embajador Pérez del Castillo mencionó que "al no ser ésta una etapa final de la ronda, habrá más flexibilidad para el progreso y dar orientaciones políticas, sin que esto signifique que se ha fracasado. Los esfuerzos se encaminan hacia una reunión en Cancún que, quizás no refleje las expectativas que tenían nuestros ministros cuando acordaron los plazos en Doha -todos ellos incumplidos-;pero se espera que sea una reunión en donde se puedan tomar decisiones importantes en los temas claves, reiterar los compromisos políticos con los temas y calendarios y mantener la fecha final del 2004".

El proceso de Doha ha avanzado deforma mucho más lenta de la establecida por los ministros. Ninguna fecha fijada dentro de la Declaración Ministerial se ha cumplido, lo que trae como consecuencia que todos los temas de negociación lleguen a Cancún sin resolverse y se volverán a poner sobre la mesa. Esto podría traer efectos negativos sobre el resultado de la Ministerial de Cancún debido a que, cuando se llevan demasiados temas, se puede complicar y se tiene que hacer mucho trabajo técnico previo para llegar preparados. Según el Embajador Pérez Motta, ese es el reto que tenemos por delante.

Al respecto, el Embajador Pérez del Castillo afirmó que "se ha hecho todo lo posible por resolver muchas de estas cuestiones antes de Cancún". Explicó que en lo que se refiere al tema de trato especial y diferenciado, en el cual se recibieron 88 propuestas de los países en desarrollo, se trabaja para llegar con un paquete para Cancún. Explicó que estos son temas muy técnicos, por lo cual, los ministros no se podrán dedicara ellos en el poco tiempo que se tiene en Cancún y, por lo tanto, es necesario llegar a la reunión con los temas resueltos.

En materia agrícola, afirmó que es el tema central de esta ronda y que los Estados Unidos y la Unión Europea presentarían un documento en conjunto, lo que fue recibido como un paso en buena dirección, un insumo a un proceso multilateral. Sin el entendimiento de estos dos países hubiera sido muy difícil, "el hecho que lleguen con un entendimiento es una condición necesaria para la negociación". Sin embargo, puntualizó que seguramente no sería el documento que se adoptaría en Cancún y que ahora era necesario que los demás países nutrieran ese texto y llegaran a una conclusión. El movimiento en el tema de agricultura en Cancún es absolutamente necesario, sise quiere mantener el nivel de ambiciónen las negociaciones y la fecha de conclusión establecida.

¿Pero cuáles serían las consecuencias si no se llegara a una decisión sobre las modalidades de agricultura?

El Embajador Pérez del Castillo afirmó que "si no hay movimientos en agricultura, la fecha de diciembre de2004 estaría seriamente comprometida y la ronda podría extenderse muchos años". Adicionalmente comentó que "es posible que no lleguemos a Cancún con un acuerdo específico de todos los números de los tres pilares: de acceso a mercados, de subvenciones a las exportaciones y apoyo a lo interno de los países. No obstante, se debe tener un sentido de orientación muy claro y preveer los parámetros de la negociación y una orientación política para seguir trabajando. Eso podría considerarse como algo que no tendría trascendencia sobre la fecha final de la ronda".

Una cosa es segura, un menor nivel de ambición en agricultura significará -sin lugar a dudas-, un menor nivel de ambición en otros temas.

Se debe recordar que aunque agricultura sea uno de los temas claves para los países en desarrollo, el hecho de que las negociaciones dentro de la OMC se rijan por el "todo único" (osingle-undertaking, que obliga a los países a aceptar todas las decisiones tomadas en la Ronda como un paquete único), aumenta la importancia de que los países en desarrollo no sólo se concentren en los temas claves, sino que vean la negociación como una sola. De no hacerlo podrían terminar, como en las últimas rondas, pagando caro en otras áreas, por concesiones pequeñas en agricultura.

Según el Embajador Pérez del Castillo, las delegaciones de los países latinoamericanos tendrán que tener en mente las siguientes recomendaciones para poder lograr una conclusión exitosa de la Ronda de Doha:

1. Mantener el nivel de ambición de los mandatos de Doha y de ninguna manera permitir que esos mandatos se diluyan;

2. Asegurar que la noción de desarrollo esté presente en cada uno de los temas y no contentarse con que dicha noción sean solamente mayores plazos para adecuarse a las normas;

3. Insistir en que haya equilibrio en el contexto global de las negociaciones y no sólo en un tema.

Los resultados de la Conferencia tendrán implicaciones directas en el proceso de negociación de la Ronda dedo ha y, por lo tanto, determinarán en cierta forma el éxito o fracaso de dicha Ronda.

El Embajador Pérez Motta identifica tres posibles resultados de Cancún:

1. Que no se logren decisiones concretas y, por lo tanto, haya que reiniciarel proceso de nuevo y éste se complique debido a que la gente no estará en condiciones para volverse asentar a la mesa de negociación.

2. Que se concluya que no se estaba en condiciones de llegar a decisiones y que se alarguen un poco las fechas; pero que los ministros den indicaciones para que se siga trabajando yen los próximos meses se llegue a acuerdos. En este caso, Cancún se convertiría en un reality check.

3. Que todo salga bien y se tomen decisiones claves, aunque sean generales, pero que permitan mantener el proceso en movimiento.

En pocos días, los ojos del mundo se centrarán en Cancún esperando que los Ministros puedan llegar a acuerdos y resolver los asuntos pendientes para darle el impulso necesario a las negociaciones, y que la Ronda de Doha se concluya con éxito en la fecha establecida.

* Artículo escrito por Eduardo Escobedo, editor de PUENTES en ICTSD, y basado en entrevistas realizadas a Eduardo Pérez Motta (Embajador de México ante la OMC) y a Carlos Pérez del Castillo (Embajador de Uruguay ante la OMC y Presidente del Consejo General de la OMC)

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De la OMC al ALCA. La sutil influencia de la agenda ambiental de la Ronda de Doha en las Américas

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Uno de los mandatos de la Declaración Ministerial de Doha (Noviembre, 2001)es iniciar negociaciones en materia ambiental al interior de la Organización Mundial del Comercio(OMC). Esta decisión marcó un hito para el debate sobre comercio y ambiente en el sistema multilateral de comercio. La meta de este artículo es evaluar cuáles han sido, o podrían ser, los efectos delas negociaciones ambientales dedo ha en el proceso del Área de Libre Comercio de las Américas(ALCA). A primera vista, se podría decir que el impacto ha sido nulo: las negociaciones hemisféricas aún carecen de una dimensión ambiental equivalente a la agenda de Doha.

Sin embargo, la interacción entre la OMC y el ALCA es más su tilde lo que capturan los documentos oficiales o las páginas de Internet. La influencia de la OMC sobre el ALCA genera impactos visibles (por ejemplo, la réplica de una disposición o mandato) e impactos más sutiles (por ejemplo, el impacto en la "psicología" del proceso, tal y como se comentará más adelante). A pesar de que hasta ahora la influencia del debate sobre comercio y ambiente en la OMC no ha tenido repercusión alguna en el ALCA, el mandato ambiental de Doha parece haber tenido un efecto sutil, pero efecto alfin y al cabo.

Ausencia de un impacto sustantivo

Antes de analizar los impactos sutiles, es necesario tomar en cuenta aspectos básicos de la relación formal entre el ALCA y la OMC para así analizar brevemente por qué se ha dificultado la influencia sustantiva del mandato ambiental de Doha en las Américas.

La creación del ALCA ha estado claramente guiada por un principio de congruencia con la OMC y de ir más allá de la misma donde sea posible. La declaración ministerial de San José que lanza y estructura las negociaciones del ALCA reafirma explícitamente en el Anexo I el principio de la congruencia con la OMC.

En materia de comercio y ambiente, el espíritu de las declaraciones ministeriales del ALCA ha sido procurar que las políticas ambientales y de liberalización comercial se apoyen mutuamente, tomando en cuenta los esfuerzos emprendidos por la OMC y otras organizaciones internacionales.

Sin embargo, el lenguaje anterior refleja una intención más que una obligación. Incluso si-hipotéticamente-los negociadores del ALCA quisieran "tomar en cuenta "los desarrollos de Doha en materia ambiental, aún no es claro cuál sería la vía para llevar esta intención a la práctica y qué partes de la declaración adoptarían y cuales no. Dado quelas negociaciones en la OMC y en el ALCA se realizan de manera simultánea con fechas límite en Comán (enero del2005), el espacio para la retroalimentación Doha-ALCA en materia de comercio y ambiente es bastante limitado.

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Reconstruir la confianza es prioridad en la OMC

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Luego del fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle, ‘confianza ‘aparece como la palabra clave en la Organización Mundial del Comercio: se deben adoptar medidas para convencer a los escépticos de que el sistema sí responde a sus inquietudes.

En su informe sobre 1999, dado a conocer el pasado 15 de mayo, el Director General de la OMC, Mike Moore, hace un esfuerzo por crear un ámbito propicio para la restauración de esta confianza. "Las interpretaciones más catastróficas de Seattle ya han sido desautorizadas "dice en su informe. "La OMC no se ha perdido y no está desacreditada. Al contrario, los críticos más extremos son quienes están quedando desacreditados por la capacidad de recuperación que ha mostrado el sistema de la OMC y la voluntad colectiva mostrada por los Miembros de seguir avanzando constructivamente". La adhesión de China a la organización, que tiene a EE.UU. y la Unión Europea especialmente movilizados en estos últimos meses, sería sin duda otro elemento para levantar la moral de la OMC.

Sin embargo, las dificultades que arrastraron la Conferencia de Seattle al fracaso siguen vigentes. En el mismo informe, Moore reconoce que "muchas de las cuestiones que impidieron llegar a un acuerdo en Seattle todavía no están resueltas y no vemos todavía signos de flexibilidad en las posiciones".

Los principales temas que ocupan a la OMC en este momento (fuera delos casos en trámite entre el mecanismo de solución de diferencias y la adhesión de China) son: las negociaciones sobre agricultura y servicios, la cuestión de los períodos de transición para el cumplimiento por parte de los países en desarrollo con ciertas disposiciones, y las medidas de creación de confianza (relativas a la aplicación de los acuerdos de la OMC existentes, la transparencia interna en la toma de decisiones en la organización, las iniciativas de acceso a mercados para los países menos adelantados y la asistencia técnica).

Crear confianza

El pasado 31 de marzo, EE.UU., la Unión Europea (UE), Japón y Canadá (grupo de países llamado el "Quad") presentaron a los Miembros una serie de propuestas para un programa de trabajo para la OMC en un intento por enmarcar y sistematizar las discusiones sobre confianza en la Organización. Esta propuesta fue recibida con escepticismo por sus destinatarios, los países en desarrollo. En reunión informal del Consejo General el 10 de abril muchos de estos países señalaron que la propuesta no puede ser una base de negociaciones ni ayuda a crear confianza. Luego de conocidas las reacciones, el Ministro de Comercio de Canadá, Pierre Pettigrew, indicó que las propuestas pretendían enviar una señal positiva y era una oferta inicial en el proceso de negociaciones, pero que los países proponentes todavía tienen más que ofrecer.

Los temas del paquete para el restablecimiento de la confianza son principalmente: a) Un mecanismo para fiscalizar la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay: los países en desarrollo sostienen que los países industrializados se resisten a aplicar sus compromisos adquiridos al tiempo que insisten en que se negocien nuevos acuerdos.

b) Un proceso de toma de decisiones más transparente e inclusivo: Seattle dejó de manifiesto el agotamiento de un proceso de toma de decisiones excluyente en el que pocos países decidían la agenda y los acuerdos sin la participación de los demás países.

c) Un régimen especial de acceso a los mercados de los países desarrollados para los productos de los países menos adelantados, como una forma de paliar la exclusión del sistema multilateral que éstos sufren.

d) Una mejora en la asistencia técnica para facilitar la participación delos países en desarrollo en el complejo sistema multilateral.

A estos temas (que se revisan en más detalle a continuación), deben sumárselos otros tres procesos mencionados arriba y cuya evolución también determinará la credibilidad de la organización: las negociaciones sobre agricultura sobre servicios (ver pág. 4) y el asunto de los plazos de transición.

Aplicación de los acuerdos existentes

En la reunión del pasado 3 de mayo, el Consejo General (CG) de la OMC abordó la cuestión de la aplicación de los acuerdos existentes, un fuerte reclamo de los países en desarrollo, quienes alegan que aún tienen que ver los beneficios de la Ronda Uruguay, lo cual depende del cumplimiento a cabalidad con esos compromisos por parte de los países desarrollados.

La decisión del CG del 3 de mayo establece un mecanismo para la revisión de las preocupaciones de los países en desarrollo en torno a la aplicación de varios acuerdos de la OMC. La decisión establece que el propio CG, reunido en sesiones especiales, abordará los temas de aplicación pendientes, en particular aquellos planteados durante la preparación de la Tercera Conferencia Ministerial, celebrada en Seattle. De esta forma no solo el tema queda al amparo del CG, sino que además se incluyen los temas reflejados en los párrafos 21 y 22 del borrador de Texto Ministerial del 19 de octubre de 1999. Estos párrafos se refieren a medidas específicas para subsanar las preocupaciones de los países en desarrollo respecto a la aplicación de 12 acuerdos de la OMC y la puesta en vigor de las medidas de trato especial y diferenciado, así como preocupaciones sobre la necesidad de modificar algunos de los acuerdos. La propuesta del Quad a este respecto era el establecimiento de un programa de trabajo sobre aplicación en el que diferentes comités considerarían los temas relativos a la aplicación planteados por los Miembros e informarían al CG.

La aprobación de la decisión fue precedida por una discusión sobre la necesidad de desvincular el proceso de revisión de la aplicación, de una eventual ronda de negociaciones comerciales. Malasia en particular objetó una parte de la declaración en la que se decía que el proceso de revisión dela aplicación se haría sin perjuicio de decisiones futuras que pueda tomar el CG para avanzar con su trabajo en este área, incluyendo en el contexto de negociaciones multilaterales. Apoyada por Honduras y Paquistán, Malasia indicó que el tema de la aplicación debe tratarse adecuadamente antes de que se decida el lanzamiento de una nueva ronda. La decisión fue aprobada con una nota del Presidente del CG reconociendo el reclamo de estos países y haciendo nuevo énfasis en que la decisión no juzga sobre las posiciones de los Miembros sobre cualquier negociación comercial multilateral futura.

Muchos delegados admiten en privado que es muy improbable que los Miembros consideren cambios en los acuerdos existentes (especialmente en los acuerdos sobre temas como anti-dumping y propiedad intelectual)fuera de una ronda de negociaciones.

Según fuentes comerciales, algunos países en desarrollo buscan obtener soluciones de corto plazo para los temas más apremiantes, en particular en lo relativo a la extensión de los períodos de transición de varios acuerdos, en tanto que otros tienen una aproximación más amplia, concentrándose en los desequilibrios existentes en los acuerdos y en la aplicación insatisfactoria de éstos (como por ejemplo la lenta remoción de las cuotas a la importación de textiles para los productos más importantes y la aplicación incompleta de las cláusulas sobre trato especial y diferenciado).

La primera sesión especial sobre cuestiones de aplicación está prevista para el 22 de junio, cuando se espera que las delegaciones adopten un programa de trabajo para la revisión y acuerden un calendario para las reuniones.

Acceso a mercados

Respecto al acceso a mercados, en particular para los países menos adelantados, la propuesta presentada por el Quad contiene múltiples cláusulas de escape, por lo que no fue aceptada. Por ejemplo, la propuesta se refiere a "esencialmente todas" las importaciones de los países menos adelantados, lo cual permite a los países proponentes excluir muchos productos que consideran sensibles, como los textiles y los agrícolas. A esto se suma la indicación de que el trato especial (libre de tarifas y cuotas) debe ser "compatibles con los requisitos internos y los acuerdos internacionales, bajo sus respectivos esquemas de preferencias". La referencia a los requisitos internos y los acuerdos internacionales deja abierta la posibilidad de que se excluyan muchos productos (por ejemplo, la eliminación de cuotas para textiles ya está contemplada en el acuerdo correspondiente); y la referencia a los esquemas de preferencias de cada país deja en claro que el acceso concedido es parte de las concesiones unilaterales, aumentadas pero no obligatorias.

Transparencia

En materia de transparencia interna, el CG se reunió informalmente en marzo para abordar el tema. En esta reunión, varios países industrializados y en desarrollo señalaron que algunos cambios menores serían suficientes para mejorar la inclusividad del proceso de tomad e decisiones en la organización. La propuesta del Quad, en esta línea, propone que las reuniones informales sean ampliamente representativas de la membresía de la OMC y reflejen el espectro de puntos de vista sustantivos sobre el tema a discutir. Según la propuesta, estas reuniones informales deberían estar seguidas de reuniones abiertas en las que se informen los avances logrados y se dé la oportunidad a todos los miembros de expresar sus opiniones. Varios países, entre ellos Cuba, Paquistán y Egipto, se oponen a esta propuesta e insisten en que las negociaciones se realicen de manera abierta para todos los Miembros.

Respecto de la apertura de la OMC hacia el exterior, la propuesta indica algunos pasos que se podrían dar para aumentarla. Estos incluyen, con unas cuantas excepciones, la des-restricción inmediata de los documentos de trabajo, los documentos de fondo preparados por la Secretaría, las actas de las reuniones y las agendas, así como los informes delos Paneles. También se propone aumentar los contactos y el intercambio de información entre la Secretaría de la OMC y las ONG, la realización de simposios con más regularidad y otras formas de diálogo informal con organizaciones de la sociedad civil. Hasta ahora, propuestas de este tipo han sido recibidas con frialdad por muchos países en desarrollo y la Secretaría, que consideran que la transparencia interna es prioridad sobre la apertura externa.

Asistencia técnica

En cuanto a la disposición de asistencia técnica para facilitar la participación de países en desarrollo en el sistema de la OMC, la propuesta del Quad no contiene compromisos financieros. Si bien los cuatro países sugieren que los Miembros acuerden el establecimiento de un programa mejorado de capacitación y asistencia técnica para la OMC, sólo prometen trabajar para conseguir fondos suficientes para estos esfuerzos. En contraste, el Director General, Mike Moore, solicitó aumentar aUS$10 millones el presupuesto para mejorar la asistencia técnica.

Períodos de transición

Los países en desarrollo han buscado, antes y después de Seattle, un acuerdo general para prolongarlos períodos de gracia antes de que el pleno cumplimiento con varios acuerdos de la OMC les sea exigible. El CG adoptó una decisión el 8 de mayo sobre períodos de transición bajo el Acuerdo sobre Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (AMIC) que no dejó muy conformes a los países en desarrollo. Según la decisión, los Miembros han indicado que hay necesidad de preservar el carácter multilateral del proceso, pero manteniendo la aproximación caso por caso que se ha aplicado hasta ahora. Este tipo de aproximación casuística es la que sostienen EE.UU., la UE, Japón y Canadá.

Los períodos de transición para los países en desarrollo en el AMIC expiraron el 1 de enero de 2000, y ocho países ya han presentado solicitudes de extensión al Consejo del Comercio de Bienes. Ninguna de estas solicitudes ha sido aprobada, en parte porque México y Paquistán en particular han buscado una aproximación multilateral al examen de las solicitudes en lugar de consultas bilaterales sobre casos particulares. La decisión del 8 de mayo instruye al Consejo del Comercio de Bienes dar una consideración positiva a las solicitudes individuales de países en desarrollo, agregando que las solicitudes de extensión deben ser examinadas tomando en cuenta las particulares dificultades, tanto externas como internas, que enfrentan estos países en la aplicación del acuerdo.

Resta discutir los plazos en otros acuerdos, como el Acuerdo sobre medidas Sanitarias y Fitosanitarias, para el cual el Quad propone una concesión de tres años a los países menos desarrollados cuando la falta de cumplimiento con el período se debe a la falta de capacidad e infraestructura técnica o la falta de recursos. También resta enfrentar la cuestión de los plazos en el ADPIC, uno de los temas más controvertidos y cuyos plazos también han expirado, aunque ninguna solicitud de extensión ha sido presentada. EE.UU. ha indicado que iniciará procedimientos de solución de diferencias en el futuro próximo en contra de Argentina y Brasil por violaciones a la protección de patentes farmacéuticas. El caso de los ADPIC no se menciona en la propuesta del Quad.

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¿Cómo evaluar integralmente las políticas comerciales?

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Comprender la complejidad de las relaciones entre la política comercial y la sustentabilidad del desarrollo requiere de herramientas analíticas adecuadas. Sin ellas será difícil avanzar en un diálogo riguroso sobre las relaciones entre lo comercial, lo ambiental y lo social, y las respuestas políticas apropiadas.

En los últimos años, las metodologías de evaluación de impacto ambiental se han venido extendiendo más allá del análisis de proyectos para abarcar el estudio de las políticas mismas. Simultáneamente, se ha venido trabajando en el desarrollo de metodologías que buscan abordar de manera integral los aspectos ambientales, sociales y económicos delas políticas comerciales - las metodologías de evaluación de la sustentabilidad de las políticas comerciales (ES). Las formas, propósitos y resultados de estas metodologías son diversos, y el concepto se encuentra aún en un estadio temprano de su desarrollo. Pero su potencial valor como una herramienta para la toma de decisiones es muy grande, yen consecuencia su significancia política va en aumento.

Hay un número creciente de propuestas y experiencias en ES, aunque entre estas se mezclan enfoques de sustentabilidad con enfoques fundamentalmente ambientales, con un marcado predominio de estos últimos. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) lleva ya varios años trabajando con un enfoque ambiental, y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)está liderando un esfuerzo similar en los países en desarrollo. La UE, en cambio, ha realizado una evaluación abarcativa de sustentabilidad de la próxima ronda de negociaciones comerciales multilaterales.

Por su parte, el gobierno de EE.UU. ha promulgado un Decreto Ejecutivo en el cual se manda la realización de evaluaciones de los impactos ambientales de los tratados comerciales, y ya promueve la adopción de este concepto en foros internacionales, como en el cuarto período de sesiones del Foro Intergubernamental de Bosques el pasado febrero, donde propuso, sin éxito, que se acordara la realización de evaluaciones de la sustentabilidad del comercio de productos del bosque. Canadá, también ha decidido hacer una evaluación ambiental de la próxima ronda de la OMC, como seguimiento a una evaluación recientemente culminada de la Ronda Uruguay.

También en América Latina hay avances, aunque menos vinculados ala formulación de políticas públicas. Así, la CEPAL ha desarrollado un trabajo de evaluación de las consecuencias ambientales de las políticas de liberalización económica de los últimos 10 años, en tanto que otras organizaciones han desarrollado estudios sectoriales (p.ej. maíz en México y minería en Chile). Más abajo se revisan estas iniciativas en mayor detalle.

Los países de América Latina mantienen en general una actitud cautelosa frente al desarrollo de evaluaciones de sustentabilidad en el plano internacional. Los temores que estas despiertan son los mismos que tiñen todo el debate internacional sobre comercio y desarrollo sostenible: el condicionamiento de las relaciones económicas internacionales por consideraciones ambientales y sociales. Siendo las ES un tema novedoso, es importante generar mayor debate en torno al concepto y sus peculiaridades, especialmente porque los países OCDE comienzan a impulsarlo más agresivamente, y porque hay en la región capacidad analítica y experiencia suficientes para generar propuestas y liderar el debate. Ese es el propósito de este número.

Preocupaciones

Este movimiento tiene su antecedente más claro en el pronunciamiento de la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas(CDS) de 1994 sobre la importancia de desarrollar un marco para facilitarla evaluación de los impactos ambientales de las políticas comercial esa fin de promover el desarrollo sostenible, el cual a su vez está relacionada con el Principio 17 de la Declaración de Río sobre evaluaciones de impacto ambiental en general. La próxima reunión de la CDS en abril volverá a abordar el tema.

La creciente conciencia sobre las relaciones entre comercio y desarrollo sostenible ha acelerado la evolución del tema. La propuesta de lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, hoy postergada indefinidamente, fue una coyuntura especialmente importante que intensificó el debate y generó la iniciativa de la UE y las decisiones de EE.UU. y Canadá mencionadas arriba.

Las ES pueden repercutir sobre el análisis político, las percepciones dela política comercial y las decisiones que se toman. Es por ello que el desarrollo de las metodologías de ES despierta un gran número de preocupaciones. A continuación pasamos revista de algunas de ellas.

¿Cuál debe ser el propósito de las ES?

No hay una definición aceptada de lo que es una ES, y por lo tanto tampoco hay consenso sobre sus propósitos. Una cosa sí parece estar clara: una ES debe servir para asegurar que no queden aspectos importantes fuera del proceso de toma de decisiones sobre política comercial y que se complemente el análisis económico tradicional con elementos que éste no contempla.

En el plano nacional, esto en principio no genera dificultades. En general se reconoce que las ES pueden informar el proceso de toma de decisiones, identificando los impactos sociales, ambientales y económicos de una política comercial, lo que permite anticipar las medidas que cada país puede tomar para minimizar los impactos negativos y potenciarlos positivos (por ejemplo asegurando la disponibilidad de financiamiento, la generación de tecnología, el fortalecimiento de capacidades, etc.). Las ES también pueden servir para mejorar la coordinación entre reparticiones gubernamentales, como los ministerios de comercio, medioambiente, finanzas y bienestar social.

Pero en el plano internacional, aún ese propósito resulta controvertido. Si se trata de evaluar los impactos de la política comercial sobre la sustentabilidad, ¿significa esto que la primera deberá ser condicionada según los impactos sobre la segunda? Y si no, ¿paraqué embarcarse en estos complejos, novedosos y poco explorados ejercicios? Estos cuestionamientos son característicos de los niveles de desconfianza que rodean la discusión sobre comercio y desarrollo sostenible en general. Si bien se rechaza la posibilidad de que las ES puedan servir para fijar estándares de ninguna naturaleza, se reconoce generalmente que tienen valor como herramienta analítica, especialmente para comprender las relaciones del comercio con la sustentabilidad del desarrollo.

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Después de Seattle

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A medida que pasa el tiempo, las consecuencias inmediatas de lo ocurrido en la Conferencia Ministerial de Seattle se van haciendo evidentes. Casi dos meses de dicha reunión, es claro que el relanzamiento dela Ronda del Milenio va a ser más complicado de lo que se decía al final de la Conferencia, y que las negociaciones sobre agricultura y servicios que debían comenzar en enero se moverán a velocidad glacial, si es que no quedan congeladas.

El 7 de febrero se reunió el Consejo General de la OMC para retomarlas discusiones, pero los avances fueron muy pocos (ver pag. 7). El propio Director General de la OMC, Mike Moore, a quién se encargó a la finalización de la Conferencia de Seattle la realización de consultas con los Miembros para avanzar en el lanzamiento de una ronda ha declarado recientemente a la prensa que no habrá una nueva Ministerial hasta que no haya acuerdo sobre el programa de trabajo de la misma y que no se ven movimientos sustantivos hacia la solución de las fuertes diferencias que se evidenciaron en Seattle. De todas formas, difícilmente habrá una nueva Conferencia antes de las elecciones presidenciales en EE.UU. el próximo noviembre.

La Unión Europea (UE) y Japón han insistido recientemente en la imposibilidad de avanzar en las negociaciones sobre agricultura si no es en el marco ampliado que ofrece una ronda, y han planteando la necesidad de revisar los procedimientos de la OMC antes de avanzar con las negociaciones. En este sentido, el Secretario General de la UNCTAD, el brasileño Rubens Ricupero, advirtió que las discusiones sobre procedimientos no significan nada si no van acompañadas de substancia, y que embarcarse en ejercicios de ingeniería institucional independientemente de los contenidos de los procesos podría hasta ser contraproducente.

En suma, se ha abierto un compás de espera significativo en las negociaciones comerciales. Esto permite a nuestras naciones profundizar ciertos temas de más largo aliento y discutir estrategias y propuestas.

Seattle nos legó una Declaración Ministerial trunca, en la que pueden verse concretamente las propuestas que sobre los distintos temas se han planteado. Si bien ese texto está lejos de ser un punto de partida para las negociaciones futuras (la UE, por ejemplo, ha expresado que las negociaciones sobre agricultura tendrán que reiniciarse "desde el comienzo")las propuestas son el fruto de trabajos previos que difícilmente serán descartados por quienes los han propuesto. De entre los temas que este impase nos permite profundizar, queremos aquí brevemente pasar revista del estado de cosas después de Seattle en lo que se refiere a comercio y medio ambiente, y transparencia de la OMC. Por su parte, los artículos en pags. 3 y 5 nos ofrecen distintas interpretaciones de las implicancias del fracaso de la Ministerial para América Latina.

Comercio y medio ambiente en Seattle

La Conferencia de Seattle representó un avance en lo que significa sensibilizar al sistema multilateral de comercio a preocupaciones ambientales. Pueden señalársela falta de resultados concretos y la incertidumbre sobre la suerte que correrá el tema de ahora en más, pero en la perspectiva de anteriores reuniones, Seattle marca una diferencia sustancial. Paradójicamente, la experiencia de Seattle también demostró, por si quedaba alguna duda, que en las negociaciones en la OMC los temas ambientales son marginales, lo cual resalta la importancia de entenderla convergencia entre los regímenes comerciales y ambientales internacionales como un proceso que toma su tiempo, y frente al cual es necesario actuar con meditación.

Lo ocurrido en torno a la propuesta de creación de un grupo de trabajo sobre biotecnología (quizás la única instancia en que se discutió un tema ambiental) ilustra con claridad la situación del medio ambiente en la OMC. Cuando todo indicaba que las propuestas de creación de este grupeen la OMC (que en efecto significaría un debilitamiento sustancial del Protocolo de Bioseguridad que se estaba negociando entonces y fue aprobado recientemente) fracasarían por la oposición de la UE, manifestada en reiteradas declaraciones de los Ministros de Medio Ambiente, la Comisión Europea decidió aceptar las propuestas, con algunas modificaciones, a cambio de que los proponentes (Canadá, EE.UU.) hicieran concesiones en otras áreas puramente comerciales. Es decir, aún para los países que se precian de ser la vanguardia de las relaciones entre comercio y medio ambiente, la cuestión es poco más que una ficha en el juego de obtención de concesiones comerciales.

Este episodio (y la suerte que corrieron las demás propuestas que se plantearon) llama a reflexión. Pareciera que ningún país está listo para negociar un régimen comercial multilateral convergente con la sustentabilidad del desarrollo - ningún país está dispuesto a modificar su agenda comercial en función de imperativos de desarrollo sostenible. Pese a toda la retórica y el trabajo analítico que se genera especialmente en EE.UU. y la UE, lo cierto es que la política ambiental sigue siendo muy débil frente a la política comercial. En este sentido, es interesante notar cómo las grandes ONG de los países más poderosos todavía no pueden influir sustantivamente sobre las agendas comerciales de sus propios Estados, no obstante lo cual ejercen un fuerte cabildeo sobre los países en desarrollo. Si a esto se extienden los dichos de Clinton en relación a normas laborales (en el sentido de que sería deseable en el futuro poder imponer sanciones comerciales para impulsar estándares laborales en los países en desarrollo), los motivos de preocupación sobre las intenciones y los efectos de vincular comercio y medio ambiente en el corto plazo siguen tan vigentes como antes.

En suma, Seattle nos deja por un lado logros significativos, algunos formales (como que el borrador de Declaración Ministerial incorpore preocupaciones ambientales), y otros mas sustantivos (como un debate público amplio y una mayor conciencia sobre el tema entre los gobiernos y el público en general). Pero por el otro nos permite medir cuan lejos hemos llegado en este camino, y hace pensar si, hoy por hoy, no hay más razones para temer una utilización perniciosa de la vinculación comercio -medio ambiente que esperar un comportamiento responsable.

Comercio y medio ambiente en la Declaración Ministerial

Como se dijo, el tema ambiental fue siempre marginal a las negociaciones en su conjunto, aunque en relación a anteriores Conferencias, la inserción de estas cuestiones ha sido notoria y significativa. El último proyecto de Declaración Ministerial que se llegó a discutir (hay que recordar que no estaba consensuado) contiene las siguientes menciones claramente relacionadas con medio ambiente:

  • El Preámbulo hace mención al sistema de comercio y la identidad cultural, la diversidad y la necesidad de adaptación a la globalización. También menciona el derecho de las comunidades indígenas a beneficiarse del comercio internacional, y hace una larga y problemática alusión al medio ambiente, en la que se mezclan los temas de sinergias y coordinación política, los conflictos entre la liberalización y la protección del medio ambiente y el derecho de cada país de fijar estándares ambientales según le parezca.
  • En el capítulo sobre los objetivos de una nueva ronda de negociaciones se mencionan el desarrollo (promover el desarrollo y la erradicación de la pobreza) y el desarrollo sostenible. La importancia de estas menciones es que abren el terreno de lo legítimamente discutible en una eventual ronda.
  • Respecto a la estructura de una eventual ronda, se asigna al Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC un papel más activo en el seguimiento de las negociaciones. Con este mandato, el Comité analizaría las distintas negociaciones desde la perspectiva de sus implicancias ambientales.
  • En el capítulo sobre agricultura, se hizo explícito que el concepto de "preocupaciones no comerciales" del Art. 20 del Acuerdo sobre la Agricultura incluye la necesidad de proteger el medioambiente. Este es un fuerte reclamo de la UE y se enmarca, por un lado, en sus estrategias proteccionistas, y por el otro en la presión interna delas ONG en los países de la Unión.
  • En el capítulo sobre normas de la OMC, se hace referencia a la necesidad de eliminar los subsidios a la pesca, lo que contribuye al exceso de capacidad pesquera y el consecuente agotamiento del recurso. Esta iniciativa fue presentada como una en la que todos ganan: el comercio, el medio ambiente y el desarrollo.
  • En materia de propiedad intelectual, se menciona el examen de las relaciones del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) con el conocimiento tradicional. También se menciona la revisión del Art.27.3(b) a la luz de los nuevos desarrollos y prácticas tecnológicas y legales. La importancia de estas menciones es doble: por un lado, recogen las preocupaciones de varios países (y orgnizaciones no gubernamentales) en especial los andinos, sobre los impactos del régimen de propiedad intelectual sobre el conocimiento tradicional; por el otro, hacen referencia a los nuevos marcos legales (como el Convenio de Diversidad Biológica) y abre la puerta a que se discutan en la OMC aspectos relacionados con la bioseguridad.
  • La Declaración contiene la creación de un Grupo de Trabajo sobre Biotecnología con un mandato de investigación. Tres propuestas fueron presentadas sobre este tema: una por Canadá, otra por EE.UU. y una tercera por la UE. Como se indicaba arriba, ésta última causó conflicto entre los miembros de la UE, quienes, por boca de los Ministros de Medio Ambiente, desconocieron la iniciativa y la adjudicaron a la discrecionalidad de la Comisión. La creación de semejante Grupo sería muy problemática para la efectividad del Protocolo de Bioseguridad, y su creación parecía gozar del apoyo tácito de algunos países del Grupo Cairns, especialmente los que son también miembros del Grupo Miami en las negociaciones del Protocolo (como Argentina, Chile y Uruguay).
  • También se hace mención a la necesidad de que los países en desarrollo efectivamente participen en las discusiones de los organismos internacionales de estandarización. Esta mención tiene importancia ya que en estas organizaciones se determinan estándares y normas ambientales que tienen relación con las barreras técnicas al comercio en el seno de la OMC.
  • La iniciativa de Liberalización Acelerada del Comercio, relacionadaa un conjunto de bienes de los cuales se esperaba reducir en forma acelerada sus aranceles, entre los que estaban los productos forestales, no fue acogida. Por ahora parece poco probable que se des aranceliceel comercio de productos forestales, posibilidad que había puesto en alerta a muchas organizaciones ambientalistas.

Finalmente, cabe notar que las preocupaciones ambientales se encuentran diseminadas a lo largo del texto, lo cual en sí mismo también es indicativo de los avances que se están dando en la vinculación del comercio y el medio ambiente.

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Los acuerdos ambientales multilaterales y el sistema multilateral de comercio

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Una de las cuestiones de fondo en el debate sobre comercio y medioambiente es la del unilateralismo y el multilateralismo como formas de perseguir objetivos de política comercial y ambiental.

Si bien son muchos los países que reclaman que el sistema multilateral de comercio no los ha beneficiado (ver Puentes No. 1 Vol. 5) la OMC(y el GATT antes de ella) es generalmente reconocida como un modelo de multilateralismo: un régimen global en el que se establecen, de común acuerdo, normas y procedimientos para las relaciones comerciales. El uso que los países hacen del Mecanismo de Solución de Diferencias(MSD) de la OMC es a menudo presentado como prueba que el sistema funciona (el cuadro en las pág. 6-7 muestra la presencia de América Latina en el MSD).

Podría decirse que la existencia de la OMC ha impedido que las preocupaciones ambientales, especialmente en países desarrollados, aún no se hayan traducido en una multiplicidad de medidas unilaterales restrictivas del comercio. Los casos sobre comercio y medio ambiente más famosos que llegaron al MSD (los llamados "delfín-atún" y "camarones tortugas"),fueron perdidos por la nación más poderosa del mundo, EE.UU., que había impuesto ese tipo de medidas. La OMC parece ser un buen mecanismo para defender el multilateralismo comercial.

La contracara de esta efectividad es que un sistema robusto de normas comerciales parece dificultar en muchas instancias la protección del medio ambiente. Precisamente porque el sistema funciona para proteger el comercio es que preocupa que éste sea protegido por sobre todo, máxime cuando la OMC (y la generalidad de los países) aún no está suficientemente sensibilizada sobre los objetivos del desarrollo sostenible. Esta preocupación se refiere tanto a políticas ambientales nacionales como internacionales. En este número queremos introducir a nuestros lectores al aspecto internacional de la problemática.

Los AMUMA
Los Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMA) son mecanismos para multilateralizar el tratamiento de cuestiones ambientales, y en este sentido comparables a los acuerdos de la OMC – son regímenes que establecen normas aceptadas por los países para enfrentar cuestiones de interés común. Estas cuestiones incluyen el cambio climático, la protección de la biodiversidad, el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, el tráfico de especies en peligro, la producción de sustancias que agotan la capa de ozono, la desertificación, la producción y comercialización de contaminantes orgánicos persistentes, etc. Los AMUMA tienen en general un fuerte componente de cooperación internacional, y varios de ellos contienen normas comerciales o con impactos comerciales.

Así como la existencia de un sistema multilateral de normas y solución de diferenciases un avance en el status delas relaciones comerciales internacionales, un sistema de acuerdos ambientales multilaterales parecería ser la me mejor forma de enfrentar los problemas ambientales comunes a la humanidad. ¿Por qué es, entonces, que el tema se ha problematizado en la OMC?

Para empezar a responder, hay que notar que la convivencia de ambos regímenes internacionales (comercial y ambiental) presenta ciertas dificultades:

• Como se ejemplifica más adelante, son varios los AMUMA que contienen normas comerciales. Estas normas son por lo general restrictivas del comercio, y como tales sospechosas a los ojos de los intereses comerciales. Otras veces los AMUMA establecen regímenes que se superponen con los de la OMC (como el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) y el Protocolo de Bioseguridad respecto del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio y el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias).
• No todos los miembros de la OMC son miembros de todos los AMUMA, y viceversa (por ejemplo, EE.UU. no es parte de varios AMUMA). Esto genera el problema de la aplicación de restricciones comerciales por parte de miembros de un AMUMA a no-miembros del mismo, pero que son miembros de la OMC. Tal sería el caso del Protocolo de Montreal, que prohíbe el comercio de sustancias que agotan la capa de ozono con países que no son miembros del acuerdo.
• Ya en un plano más político, la relativa debilidad de los AMUMA respecto de la OMC (por ejemplo la inexistencia en los primeros de mecanismos de solución de diferencias comparables a los de la segunda)hace que muchos consideren indispensable fortalecer el debate ambiental en la OMC. A esto se suman los altos niveles de incumplimiento con los AMUMA y la presencia creciente de argumentos comerciales en las negociaciones ambientales (por ejemplo en la negociación del Protocolo de Bioseguridad – ver Puentes Vol. 1 No. 2).

AMUMA y OMC: ¿Convivencia armónica?
¿Pueden los AMUMA y el sistema multilateral de comercio convivir sin debilitarse mutuamente, o reforzándose mutuamente?

Es importante notar que en el preámbulo del Acuerdo por el que se establécela OMC se incorpora el desarrollo sostenible como uno de sus objetivos - en principio no debería haber conflictos con los AMUMA, o por lo menos debería haber una convergencia de ambos regímenes. Ello plantea cuestiones interesantes, como si debe la OMC receptar todos los principios esbozados en la Conferencia delas Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río 1992), con todas las dificultades que esto acarrearía, dadas las diferencias entre los principios que subyacen a los AMUMA y losque estructuran la OMC.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, la cuestión central se relaciona con la interpretación del ordenamiento: si las normas ambientales y comerciales…

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2
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Friday, 1 October 1999 - 2:49pm
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Comercio y medio ambiente en los acuerdos regionales

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Entre las muchas incógnitas que las relaciones entre el comercio internacional y el medio ambiente presenta, hay una certeza que emerge con fuerza: es cada vez más difícil sostener posiciones sólo reactivas frente al tema, y cada vez más clara la necesidad de asumir una actitud proactiva en la discusión multilateral. Esto no responde a la pregunta sobre la conveniencia de establecer vínculos formales en los regímenes comerciales con las cuestiones ambientales. Más bien plantea otras cuestiones previas: ¿están nuestros países preparados para la discusión?¿En qué medida han analizado e interiorizado el tema? ¿Qué suerte pueden correr las preocupaciones ambientales en las negociaciones en un foro comercial si no hay una clara comprensión de los intereses que se deben perseguir y las implicancias de la vinculación o desvinculación formal entre comercio y medio ambiente? Las respuestas a estos interrogantes aún no están claras, y son claves a la hora de juzgar sobre la integración de lo ambiental en el marco de las próximas negociaciones multilaterales – aspiración que EE.UU., la UE, Japón y otros países manifiestan cada vez con más énfasis.

Una forma de comenzar a responder es mirar a otros contextos comerciales- los acuerdos regionales. Este trabajo de estudio comparativo ya se ha iniciado. En febrero de este año, el ICTSD organizó un simposio en el que se presentaron las diversas experiencias en el mundo en esta materia, cuyas memorias de próxima publicación serán de gran ayuda para extraer conclusiones. Sin pretender responder a las preguntas arriba planteadas, pero buscando clarificar algunos de sus presupuestos, en este número de PUENTES queremos aportar a nuestros lectores elementos de análisis y juicio. En este artículo pasamos breve revista delos arreglos institucionales para el tratamiento de las cuestiones ambientales en los principales acuerdos de la región; por su parte, el artículo de pág. 3 nos presenta un análisis comparativo de la inclusión dela cuestión ambiental en regímenes de distintas partes del mundo, y presenta valiosas conclusiones. Finalmente, el artículo de pág. 5 hace una crónica de cómo entró el tema en las negociaciones y los acuerdos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), ilustrándonos sobre los actores, tensiones y argumentos que la discusión ha provocado.

El tema ambiental en la agenda regional
El tema ambiental lleva varios años de presencia en los procesos de integración regional. La protección ambiental ha sido, por ejemplo especialmente importante para aquellos países que poseen extensas fronteras que se ven amenazadas por la contaminación transfronteriza. En la actualidad, negociar niveles de protección ambiental común se ha convertido en una estrategia de desarrollo económico y social.

Aunque con matices, no hay duda de que la atención política que el tema despierta va en aumento, en especial en las negociaciones entre bloques comerciales, como las que se desarrollan entre el TLCAN y terceros países que aspirana integrar el bloque, y en las futuras negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (el Plan de Acción que resultó de la reciente cumbre de mandatarios de América Latina y la Unión Europea incluye importantes apartados sobre la temática ambiental).Pasemos breve revista de cómo los acuerdos regionales existentes tratan el tema aunque sin analizar cómo estos arreglos institucionales han funcionado efectivamente.

Mercosur: metas ambiciosas
El Tratado de Asunción hace una referencia explícita al tema ambiental al mencionar que el objetivo de integración de los mercados “debe ser alcanzado mediante el eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio”.

La preocupación por la cuestión ambiental surgió con la creación misma del bloque. Ya en junio de 1992 se realizó la primera Reunión de Ministros de Medio Ambiente del Mercosur, en la que se trataron temas relacionados a las normas ISO 14000 y estudios de impacto ambiental para proyectos transfronterizos. En 1993 se convocó a la primera Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA), a dos años del inicio de los Subgrupos de Trabajo. En 1995 comenzó a funcionar el Subgrupo No. 6 sobre Medio Ambiente, que teniendo en cuenta el anterior trabajo de la REMA estableció algunas tareas prioritarias: 1) armonización o eliminación de restricciones no arancelarias con componentes ambientales; 2) promoción de estudios para valorar e incluir los costos ambientales en los costos totales para hacer ecuánimes las condiciones de protección ambiental y competitividad; 3) atención de aspectos ambientales tratados por los subgrupos de energía, agricultura e industria;4) elaboración de un documento jurídico para optimizar la aplicación de mecanismos legales ambientales en cada país; 5) diseño y puesta en marcha de un sistema de información ambiental; y, 6) definición y formalización de un sello verde en la región.

El avance más esperado ha sido el borrador de Protocolo sobre Medio Ambiente que fue aprobado por el Subgrupo en 1997 y que todavía noes adoptado de manera definitiva. El Protocolo Ambiental del Mercosur incluye un amplio espectro de temas (áreas naturales, biodiversidad, bioseguridad, certificación ambiental y control), y en la actualidad se ha avanzado significativamente en estudios preliminares sobre la armonización de las normas de protección ambiental entre los países de la región.

Comunidad Andina: logros moderados
La Comunidad Andina cuenta ya con normativa supranacional sobre temas específicos como los recursos genéticos (Decisión 391) y las variedades vegetales (Decisión 344). Además cuenta con un órgano de coordinación intergubernamental, el Comité Andino de Autoridades Ambientales(CAAAM), y más recientemente con una estrategia de biodiversidad para toda la Comunidad. Si bien estos son logros modestos, en las recientes Declaraciones presidenciales el tema ambiental ha estado siempre presente.

La creación del CAAAM demuestra la necesidad de coordinar políticas y normas ambientales al más alto nivel. La CAAAM tiene el mandato de asesorar y apoyar a la Secretaría General en mate- rías como política comunitaria sobre medio ambiente y el seguimiento, aplicación y cumplimiento integral de las Decisiones y normas complementarias en materia ambiental. A pesar de que las decisiones del Comité no comprometen al país miembro, es un espacio que congrega para la discusión de los temas ambientales más importantes para la región.

Adicionalmente se creó el Comité de Recursos Genéticos (Decisión391) y el Comité de Expertos en Variedades Vegetales (Decisión 345),que tienen en sus agendas temas importantes como las implicaciones del Artículo 27 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC (ADPIC)en la Región Andina, y preparan estrategias comunes en torno al tema. Estos Comités informan periódicamente de sus labores al CAAAM.

Mercado Común Centroamericano
En el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana los miembros del MCCA consideran que la ampliación de sus mercados nacionales a través de la integración, es un requisito necesario para impulsar el desarrollo, basándose en los principios de solidaridad, reciprocidad y equidad, mediante un adecuado y eficaz aprovechamiento de todos los recursos y la preservación del medio ambiente, entre otros.

En el Artículo 26 de dicho Protocolo los Estados se comprometen a armonizar y adoptar normas y reglamentos técnicos comunes de mercado que se dirigirán únicamente a satisfacer los requerimientos para la protección de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y el cumplimiento de estándares mínimos de calidad. De igual forma en el Artículo 35 referente a los recursos naturales y el medio ambiente, los Estados convienen en desarrollar estrategias comunes con el objetivo de fortalecer su capacidad para valorar y proteger el patrimonio natural y adoptar patrones de desarrollo sostenible, mediante el mejoramiento y armonización regional de la legislación ambiental y el financiamiento y la ejecución de proyectos de protección del medio ambiente.

Posteriormente en la Cumbre Presidencial de Costa del Sol, El Salvador, de febrero de 1989, los presidentes del MCCA convinieron en la creación de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD); asimismo, en la Cumbre Presidencial realizada en San Isidro Coronado, Costa Rica, en diciembre de 1989, los presidentes suscribieron el Convenio Centroamericano para la Protección del Medio Ambiente. La CCAD tiene como objetivos primordiales proteger la biodiversidad de la región, establecer un vínculo de colaboración entre los países para buscar conjuntamente la adopción de estilos de desarrollo sostenible buscando la participación de todas las instancias concernidas por el desarrollo, promover acciones coordinadas entre las entidades gubernamentales e internacionales para utilizar de forma óptima y racional los recursos naturales del área, y buscar acciones destinadas al control de la contaminación y búsqueda de esfuerzos para restablecer el equilibrio ecológico.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte: un salto significativo
El TLCAN es el primer acuerdo regional en abordar frontalmente el tema ambiental, pues manifiesta como objetivos del Acuerdo el alentar la protección del medio ambiente en el territorio de las partes para el bienes tarde las generaciones presentes y futuras, y promover el desarrollo sostenible a partir de la cooperación y el apoyo mutuo en las políticas ambientales y económicas; incrementar la cooperación para conservar proteger y mejorar el medio ambiente; evitar la creación de distorsiones o barreras al comercio; y mejorar las leyes, reglamentos, políticas y prácticas ambientales.

Hay algunos aspectos de la relación comercio-medio ambiente en este marco que merecen ser destacados: a) La posibilidad de usar sanciones comerciales como medio para forzar el cumplimiento de los compromisos ambientales internacionales; b) La referencia a si los estándares ambientales nacionales sobre procesos de producción, al ser diferentes éntrelos países, podrían ser aplicados a los productos importados, para lo cual se estudian mecanismos de supervisión y ejecución de los estándares de producción acordados entre los Estados; c) La referencia a los efectos sobre el mercado y los flujos de inversión de los diferentes niveles de regulaciones ambientales nacionales y el nivel de cumplimiento de las mismas, y de cómo estos efectos pueden ser atenuados o incluso evitados; d) En materia de resolución de controversias, en contraste con el GATT/OMC, coloca la carga de la prueba en las partes que alegan las razones comerciales, forzándolas a demostrar que la medida adoptada por alguno de los tres países es inconsistente con las obligaciones ambientales.

Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
Al interior del ALCA el tratamiento abierto del tema ambiental podría convertirse en un elemento de negociación que demore la conclusión de los Acuerdos, y por el momento hay una fuerte resistencia de los países de América Latina a incluirlo. La amenaza del proteccionismo no ha permitido hasta el momento flexibilizar las posiciones, y el tema ambiental es tratado actualmente de forma marginal al interior del Comité de Representantes Gubernamentales para la Sociedad Civil.

¿Una forma de encarar el debate multilateral?
Como se puede apreciar, la vinculación entre comercio y medio ambiente, almenos desde el punto de vista de la institucionalidad, está mucho más adelantada en los acuerdos comerciales regionales que en el plano multilateral. Esta realidad contrasta con el rechazo casi de plano que la mayoría de los países de América Latina expresan en la OMC, y lleva a reflexionar sobre las motivaciones y la posible evolución del debate. La menor conflictividad del tema en casi todos los acuerdos regionales respecto de lo que ocurre en la OMC, si bien explicable por muchos factores que diferencian ambos tipos de escenarios, sugiere que quizás el camino para vincular estas dimensiones pase por la evolución desde los acuerdos regionales hacia la integración en el contexto multilateral. En todo caso, la pregunta sobre la preparación de los países de América Latina para entrar en el debate multilateral de manera proactiva puede empezar a responderse desde este análisis.

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Sunday, 1 August 1999 - 2:12pm
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